Decizia Curtii Constitutionale nr. 1461/2011 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 si ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali. Opinie separata.

In M. Of. nr. 81 din  1 februarie 2012 a fost publicata Decizia Curtii Constitutionale nr. 1461/2011 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 si ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali.

Din cuprins:

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

 

Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 si ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, exceptie ridicata de Ion Stratu in Dosarul nr. 576/86/2009 al Judecatoriei Suceava si care formeaza obiectul Dosarului nr. 4.456D/2010 al Curtii Constitutionale, in temeiul art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, cauza a fost repusa pe rol, prin Incheierea din 13 octombrie 2011, avand in vedere ca in urma deliberarilor nu s-a putut constitui majoritatea judecatorilor ceruta de art. 51 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 47/1992.

La apelul nominal se constata lipsa partilor, fata de care procedura de citare a fost legal indeplinita. Magistratul-asistent refera asupra faptului ca autorul exceptiei a transmis la dosar note scrise, prin care sustine neconstitutionalitatea textelor de lege criticate si solicita admiterea exceptiei, precum si o serie de documente referitoare la situatia de fapt.

Cauza fiind in stare de judecata, presedintele Curtii acorda cuvantul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neintemeiata, a exceptiei de neconstitutionalitate, intrucat regimul juridic instituit prin textele de lege criticate nu afecteaza drepturile si libertatile invocate de autorul exceptiei. Arata, in acest sens, ca partidele politice isi elaboreaza norme deontologice si procedurale proprii, care reglementeaza si pierderea calitatii de membru de partid, precum si contestarea hotararii de excludere in fata organelor de jurisdictie interna ale partidului, fara sa se poata considera ca in acest fel ar fi nesocotit dreptul de acces liber la justitie. De asemenea, nici relatia dintre incetarea de drept a mandatului de consilier local si pierderea calitatii de membru al partidului pe listele caruia a fost ales nu este de natura sa infranga dispozitiile constitutionale mentionate in motivarea exceptiei.

 

CURTEA,

avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:

Prin Incheierea din 26 octombrie 2010, pronuntata in Dosarul nr. 576/86/2009, Judecatoria Suceava a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 si ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, exceptie ridicata de Ion Stratu intr-o cauza avand ca obiect solutionarea unei cereri de anulare a unui act administrativ.

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine ca prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 sunt neconstitutionale, intrucat prevad excluderea din partid ca o sanctiune sustrasa controlului judecatoresc. Arata ca o masura luata de un partid politic are efecte deosebit de importante in ceea ce priveste functionarea consiliilor judetene sau locale, care sunt obligate sa constate ca un membru al acestora isi pierde mandatul pentru motive ce nu tin de activitatea sa in cadrul institutiei sau de incalcarea obligatiilor stabilite in sarcina sa prin functia publica pe care o ocupa. Sustine ca sanctiunea intervenita ca urmare a pierderii calitatii de membru al partidului pe lista caruia a fost ales opereaza discriminatoriu, nefiind reglementata si in privinta parlamentarilor. Precizeaza ca masura prevazuta de art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 deschide calea abuzurilor la care pot fi supusi alesii locali de catre autoritatile de partid de la nivel central, avand in vedere ca orice opinie a acestora, diferita de cea a formatiunii politice, poate fi sanctionata cu excluderea. Sustine ca este incalcat si dreptul de asociere, ca urmare a instituirii pentru alesul local a obligatiei mentinerii asocierii intr-un singur partid politic pe toata durata mandatului sau, cu riscul de a pierde aceasta calitate in cazul parasirii respectivului partid.

Judecatoria Suceava apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, textele de lege criticate fiind conforme prevederilor din Legea fundamentala invocate de autorul acesteia. Precizeaza, in acest sens, ca dispozitiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 se refera la existenta unor jurisdictii interne ale partidului, care functioneaza potrivit statutului propriu al acestuia, cu atributii de solutionare a diferendelor interne privind dobandirea si pierderea calitatii de membru al partidului politic respectiv, si ca organizarea si activitatea partidelor politice sunt guvernate de norme juridice proprii, respectand ordinea de drept si principiile democratiei. Cat priveste prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004, mentioneaza ca stabilesc o cauza de incetare a mandatului de consilier judetean sau local ca o consecinta a pierderii calitatii de membru al partidului sau al organizatiei minoritatii nationale pe lista caruia a fost ales, indiferent de motivul acestei pierderi, aceasta calitate fiind chiar cea care a asigurat dobandirea mandatului respectiv.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernul si Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

 

CURTEA,

examinand incheierea de sesizare, raportul intocmit de judecatorul-raportor, notele scrise si documentele depuse la dosarul cauzei, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:

Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.

Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 25 din 17 ianuarie 2003, precum si cele ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, modificata si completata prin Legea nr. 249/2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 554 din 27 iunie 2006. Textele de lege criticate au urmatorul cuprins:

– Art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003: “(3) Dobandirea sau pierderea calitatii de membru al unui partid politic este supusa numai jurisdictiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului.”;

– Art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004: “(2) Calitatea de consilier local sau de consilier judetean inceteaza de drept, inainte de expirarea duratei normale a mandatului, in urmatoarele cazuri: (…)

h^1) pierderea calitatii de membru al partidului politic sau al organizatiei minoritatilor nationale pe a carei lista a fost ales.”

In opinia autorului exceptiei, sunt nesocotite urmatoarele dispozitii din Legea fundamentala: art. 16 alin. (1) care consacra principiul egalitatii cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari, art. 21 alin. (1) si (2) privind accesul liber la justitie, art. 30 alin. (1) care consacra inviolabilitatea libertatii de exprimare, art. 40 alin. (1) sub aspectul libertatii de asociere si art. 53 privind restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. De asemenea, sunt invocate prevederile cuprinse in Declaratia Universala a Drepturilor Omului la art. 20 alin. (2) potrivit carora “Nimeni nu poate fi silit sa faca parte dintr-o asociatie” si ale art. 21 alin. (2), in temeiul carora “Orice persoana are dreptul de acces, in conditii de egalitate, la functiile publice din tara sa”. Autorul exceptiei sustine ca sunt incalcate si prevederile art. 47 – Dreptul la o cale de atac eficienta si la un proces echitabil si ale art. 48 – Prezumtia de nevinovatie si dreptul la aparare din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea observa ca s-a mai pronuntat asupra constitutionalitatii textelor de lege ce formeaza obiect al exceptiei de fata, prin prisma unor critici similare si prin raportare la aceleasi prevederi din Constitutie si din celelalte documente internationale, dupa cum urmeaza:

I. Cu privire la dispozitiile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003:

Prin mai multe decizii, instanta de contencios constitutional a analizat prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 din aceeasi perspectiva invederata si in cauza de fata, a pretinsei afectari a mandatului de consilier local prin pierderea calitatii de membru al partidului pe listele caruia a fost ales, ca urmare a excluderii din partid ca sanctiune ce nu poate fi contestata in fata instantelor judecatoresti. Printre acestea poate fi mentionata Decizia nr. 952 din 25 iunie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 571 din 17 august 2009, prin care Curtea a conchis ca partidele se organizeaza si functioneaza pe baza unor norme proprii, adoptate dupa o procedura proprie, cu o jurisdictie proprie recunoscuta de lege, astfel ca nu se poate admite teza incalcarii liberului acces la justitie.

De asemenea, prin Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 209 din 2 aprilie 2010, Curtea a observat ca “partidele politice sunt grupari asociative care functioneaza pe baza statutelor proprii care contin reguli create si acceptate de membrii lor” si ca “instantele judecatoresti nu sunt legitimate sa exercite functia de infaptuire a justitiei in ceea ce priveste actele de incalcare a disciplinei interne din cadrul partidelor politice, deoarece raspunderea in materie nu este reglementata prin norme juridice de drept comun, ci prin norme de etica si deontologie proprii, pe care membrii acestora s-au angajat sa le respecte inca din momentul in care, in mod liber consimtit, au aderat la acest tip de asociatii cu caracter politic”. Curtea a constatat ca “este firesc ca raspunderea disciplinara a membrilor partidului sa fie stabilita de catre organisme interne, acestea fiind singurele care pot aprecia, in functie de ideologia care directioneaza actiunile partidului, in ce masura comportamentul membrilor acestuia este compatibil cu normele statutare care contureaza rolul concret pe care acesta si-a propus sa il aiba in viata politica si sociala a tarii si daca acest comportament este conform cu modalitatile specifice de actiune agreate de fiecare partid, si, implicit, de fiecare dintre membrii acestuia”. In acest context, Curtea a apreciat ca “invocarea prevederilor constitutionale si conventionale, precum si a celor din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene referitoare la dreptul la un proces echitabil si la respectarea prezumtiei de nevinovatie nu este relevanta in cauza, acestea fiind pertinente doar in legatura cu existenta unui proces pe rolul unei instante de judecata, in sensul art. 126 alin. (1) din Legea fundamentala”.

Distinct fata de cele statuate prin deciziile citate, care isi mentin valabilitatea si in cauza de fata, Curtea retine urmatoarele:

Spre deosebire de alte forme de asociere, regimul juridic al partidelor politice este de ordin constitutional – art. 8 si 40 din Legea fundamentala, dezvoltat in legea lor organica nr. 14/2003. Prin Constitutie sunt exprimate juridic scopurile partidelor politice si coordonatele in care acestea se pot organiza si functiona. Asa cum sunt definite in art. 1 din Legea nr. 14/2003, partidele politice sunt asociatii cu caracter politic ale cetatenilor romani cu drept de vot, care participa in mod liber la formarea si exercitarea vointei lor politice, indeplinind o misiune publica garantata de Constitutie.

In ceea ce priveste natura juridica, ele sunt persoane juridice de drept public. Caracteristica esentiala a acestora o reprezinta existenta unei ideologii comune, pe care si-au insusit-o toti membrii acestora, a unei doctrine la care toti membrii lor au aderat in mod constient si voluntar, in lipsa oricarei constrangeri. Decizia inscrierii intr-un anumit partid are ca izvor exclusiv convingerea intima a fiecaruia dintre membri ca politica promovata de respectivul partid constituie cea mai inspirata si mai eficienta modalitate de actiune in viata sociala si politica a tarii. Dar, odata cu dobandirea calitatii de membru de partid, cetateanul isi asuma si obligatia statutara de a respecta disciplina interna a partidului. Or, aceasta obligatie si-o asuma cunoscand rigorile instituite de statutul partidului si fiind constient de consecintele pe care le poate atrage nerespectarea acesteia, cea mai drastica dintre acestea fiind excluderea din partid.

In principiu, pierderea calitatii de membru al unui partid politic se produce fie in mod voluntar, prin demisie, fie prin excludere, ca sanctiune hotarata si aplicata de catre organismul statutar stabilit in mod expres in acest scop.

In cea de-a doua ipoteza, cea a excluderii, pierderea calitatii de membru poate interveni in situatia in care persoana in cauza a incalcat prevederile statutului ori hotararile organismelor de conducere ale partidului sau cand a savarsit abateri grave de la disciplina partidului, inclusiv prin actiuni ori declaratii publice impotriva hotararilor luate prin vot de organismele de conducere ale partidului la toate nivelele sau impotriva conducerii partidului la toate nivelele. Asemenea cazuri este evident ca pot fi analizate numai de organele specifice ale partidului, acestea fiind singurele in masura sa aprecieze daca si in ce masura membrul de partid se face vinovat de nerespectarea disciplinei interne si daca aceasta nerespectare este de natura sa conduca la excluderea sa din partid. Pentru a ajunge la aceasta concluzie, Curtea retine ca functia definitorie a instantelor judecatoresti este aceea de a veghea la respectarea legii, termenul “lege” fiind inteles in sens larg, nu doar ca actul emis de Parlament cu acest titlu, ci ca orice act cu caracter normativ, care are, asadar, un continut juridic (ordonantele emise de Guvern in baza delegarii legislative, hotararile date de acesta in aplicarea legii, ordinele si instructiunile ministrilor, precum si orice alt act administrativ cu caracter normativ emis de un organ al statului, autoritati administrative centrale sau locale). Or, normele cuprinse in statutele partidelor politice nu au natura juridica, in sensul aratat, ci reprezinta reguli de conduita interna a caror respectare este necesara pentru buna functionare a partidului ca structura asociativa. Acesta este motivul pentru care instantele judecatoresti nu au competenta de a cenzura hotararile organelor de asa-numita Jurisdictie interna” a partidelor, hotarari care au caracter de acte politice, emise in baza unor norme proprii statutelor acestora. Partidele pot sta in justitie, dar ca entitati de sine statatoare, ca parti in diferite procese. Totodata, legiuitorul a impus necesitatea interventiei instantelor judecatoresti cu prilejul verificarii indeplinirii conditiilor cerute pentru constituirea legala a partidelor politice, acestea dobandind personalitate juridica de la data ramanerii definitive si irevocabile a hotararii Tribunalului Bucuresti sau, dupa caz, a Curtii de Apel Bucuresti, privind admiterea cererii de inregistrare. Pe parcursul functionarii insa partidele politice se bucura de autonomie, acordata de lege tocmai in scopul atingerii rolului constitutional pe care acestea trebuie sa il indeplineasca. De aceea, instantele nu pot analiza problema relatiei dintre partide si membrii lor, care este guvernata de reguli statutare valabile exclusiv in interiorul partidului ca structura asociativa, fiind exterioare ansamblului normativ national.

De asemenea, excluderea mai poate fi consecinta condamnarii la o pedeapsa privativa de libertate sau a interzicerii exercitarii drepturilor politice sau cetatenesti, prin hotarare judecatoreasca definitiva ori, de exemplu, a dovedirii calitatii de colaborator sau lucrator al fostei Securitati, tot pe cale judecatoreasca. In asemenea cazuri, motivele sunt strict obiective, organele de disciplina interna nefacand altceva decat sa ia act de situatii care au fost deja constatate si transate in mod definitiv de instantele judecatoresti, o eventuala interventie ulterioara a acestora nemaifiind, in mod evident, necesara.

Totodata, statutele partidelor prevad reguli procedurale care asigura membrilor lor dreptul la opinie si dreptul de a se apara, oferindu-le posibilitatea de a da explicatii in fata organelor de disciplina referitoare la faptele ce pot fi considerate abateri sanctionabile.

Tinand cont de toate aceste consideratii, nu se poate retine contrarietatea prevederilor de lege criticate cu dispozitiile constitutionale care consacra dreptul de acces liber la justitie.

II. In ceea ce priveste prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali:

Curtea a retinut, prin Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007, ca “au ca finalitate prevenirea migratiei politice a alesilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilitati in cadrul administratiei publice locale, care sa exprime configuratia politica, asa cum aceasta a rezultat din vointa electoratului”. Totodata, prin aceeasi decizie, Curtea a constatat ca textul criticat “nu contine prevederi contrare dispozitiilor art. 16 din Constitutie, acesta aplicandu-se deopotriva consilierilor locali sau judeteni care si-au pierdut calitatea de membru al partidului politic sau al organizatiei minoritatilor nationale, fara niciun fel de privilegii sau discriminari”.

Prin Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008, Curtea a retinut ca noul caz de incetare de drept a mandatului de consilier local sau de consilier judetean, inainte de expirarea duratei normale a acestuia, prevazut de dispozitiile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004, reprezinta “o consecinta a dispozitiilor art. 8 alin. (2) din Constitutie, potrivit carora partidele politice contribuie la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor. Electoratul acorda votul sau unei persoane, pentru a indeplini o functie publica la nivelul administratiei locale, in considerarea programului politic al partidului din randurile caruia face parte la momentul alegerii si pe care aceasta persoana urmeaza sa il promoveze pe perioada mandatului sau de consilier local sau judetean. De vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele caruia a fost ales, inseamna ca nu mai intruneste conditiile de reprezentativitate si legitimitate necesare indeplinirii programului politic pentru care alegatorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifica mentinerea acestuia in functia publica. Altfel spus, pierderea calitatii de membru al unui partid politic pe a carui lista a candidat si a fost ales de corpul electoral are drept consecinta si pierderea calitatii de consilier local sau consilier judetean. Din aceasta perspectiva nu are asadar importanta daca pierderea calitatii de membru al partidului politic are loc ca urmare a demisiei sau a excluderii”.

Tot astfel, prin Decizia nr. 779 din 1 iulie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 588 din 5 august 2008, referitor la sustinerile autorilor exceptiei privind aplicarea regulilor mandatului reprezentativ si, implicit, a dispozitiilor art. 69 alin. (2) din Constitutie, potrivit carora “Orice mandat imperativ este nul”, si alesilor locali, nu numai parlamentarilor, Curtea Constitutionala a constatat ca dispozitiile de lege criticate nu contravin normei fundamentale invocate, “mandatul reprezentativ caracterizand statutul senatorilor si al deputatilor, consilierii locali sau judeteni si parlamentarii fiind supusi unor reguli distincte, specifice fiecareia dintre aceste doua categorii”.

In fine, prin Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 243 din 13 aprilie 2009, Curtea a constatat ca, in conditiile actualului sistem electoral, regimul alegerilor pentru autoritatile administratiei publice locale, si anume pentru consiliul local si pentru consiliul judetean, este diferit de cel al alegerilor parlamentare, in sensul ca numai acesta din urma se caracterizeaza prin scrutin uninominal, in timp ce consiliile locale si consiliile judetene se aleg pe baza scrutinului de lista. Ca atare, “cetatenii, prin votul lor, exprima optiuni intre diversele programe politice ale partidelor care participa la scrutinul electoral si mai putin cu privire la candidati, in considerarea calitatilor si a meritelor acestora, sau a unor promisiuni pentru care nu au rezerve sa le faca in perioada campaniilor electorale”. Asadar, votul alegatorului exprima optiunea pentru programul unui partid si nu pentru un anumit candidat. Totodata, Curtea a observat ca a accepta ca un consilier local, care in timpul exercitarii mandatului paraseste partidul pe a carui lista a candidat si a fost ales, sa isi pastreze pe mai departe statutul de ales local ar insemna sa se modifice configuratia politica a consiliului local, configuratie stabilita tocmai ca urmare a votului exprimat de cetateni.

In plus fata de cele deja retinute prin deciziile mentionate, Curtea observa ca incetarea de drept a mandatului de consilier local sau judetean are loc odata cu pierderea calitatii de membru al partidului pe listele caruia a fost ales, indiferent de motivul care a condus la pierderea acestei calitati, respectiv demisie sau excludere. Textul de lege criticat nu distinge intre aceste doua ipoteze, intrucat ambele au ca rezultat, asa cum a aratat deja Curtea Constitutionala in jurisprudenta sa, pierderea legitimitatii si reprezentativitatii conferite alesului local de insasi calitatea sa de membru al partidului a carui platforma electorala s-a angajat, fata de comunitatea care i-a acordat voturile sale, sa o promoveze din pozitia sa de ales local.

In ceea ce priveste sustinerea in sensul ca mandatul de consilier ar trebui sa inceteze doar atunci cand calitatea de membru de partid a fost pierduta prin demisie, deci in mod voluntar, in cazul excluderii din partid propunandu-se ca alesul local sa isi continue mandatul ca independent, Curtea constata ca rationamentul care sta la baza unei asemenea consideratii se limiteaza la a aduce in discutie riscul ca decizia de excludere sa fie luata in mod arbitrar si discretionar, pornind aprioric de la reaua-credinta a organelor de disciplina interna care stabilesc si aplica sanctiunea si ignorand faptul ca partidele reprezinta organisme esentialmente democratice, fondate pe libera asumare a idealurilor lor de catre toti membrii acestora. In situatia in care, in urma pierderii calitatii de membru al partidului, s-ar pastra mandatul de ales local, compozitia politica a consiliului local ar fi modificata prin vointa reprezentantilor alesi, ceea ce nu este permis. Pierderea calitatii de membru de partid a consilierului local sau judetean, indiferent de cauza, atrage revocarea mandatului acestuia inainte de expirarea de drept. Pastrarea calitatii de consilier local sau judetean in ipoteza in care acesta nu mai apartine partidului pe lista caruia a fost initial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat intr-un mandat de independent sau apartinand, eventual, altui partid politic in care consilierul s-a inscris ulterior. Or, in conditiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de lista pentru alegerea consilierilor locali si judeteni, aceasta ipoteza nu poate fi acceptata, deoarece mandatul in exercitiu, astfel continuat, nu mai corespunde vointei initiale a electoratului, care a acordat votul sau unui candidat in considerarea partidului pe care, la acel moment, il reprezenta.

De asemenea, incetarea de drept a calitatii de consilier local sau de consilier judetean, in asemenea situatii, are ca urmare ocuparea mandatului de catre cel declarat supleant pe lista acelui partid.

In concluzie, Curtea constata ca textele de lege criticate nu contravin dispozitiilor constitutionale invocate de autorul exceptiei.

 

Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1 – 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

 

CURTEA CONSTITUTIONALA

In numele legii

DECIDE:

 

Respinge, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 si ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, exceptie ridicata de Ion Stratu in Dosarul nr. 576/86/2009 al Judecatoriei Suceava.

Definitiva si general obligatorie.

Pronuntata in sedinta publica din data de 8 noiembrie 2011.

 

 

*

 

OPINIE SEPARATA

 

In dezacord cu solutia majoritara pronuntata prin Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, de respingere ca neintemeiata a exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 si ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind statutul alesilor locali, apreciem ca exceptia ar fi trebuit admisa, iar textele criticate declarate neconstitutionale, pentru incalcarea prevederilor art. 21 alin. (1) si (2) din Legea fundamentala, care consfintesc dreptul oricarei persoane de acces liber la justitie.

I. In ceea ce priveste dispozitiile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, potrivit carora “dobandirea sau pierderea calitatii de membru al unui partid politic este supusa numai jurisdictiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului”, instanta de contencios constitutional, analizand aceeasi exceptie si cu alte prilejuri, din perspectiva unor critici similare sau chiar identice*1), a respins-o ca neintemeiata, cu motivarea ca: “instantele judecatoresti nu sunt legitimate sa exercite functia de infaptuire a justitiei in ceea ce priveste actele de incalcare a disciplinei interne din cadrul partidelor politice, deoarece raspunderea in materie nu este reglementata prin norme juridice de drept comun, ci prin norme de etica si deontologie proprii, pe care membrii acestora s-au angajat sa le respecte inca din momentul in care, in mod liber consimtit, au aderat la acest tip de asociatii cu caracter politic”. Prin urmare, “este firesc ca raspunderea disciplinara a membrilor partidului sa fie stabilita de catre organisme interne, acestea fiind singurele care pot aprecia, in functie de ideologia care directioneaza actiunile partidului, in ce masura comportamentul membrilor acestuia este compatibil cu normele statutare care contureaza rolul concret pe care acesta si-a propus sa il aiba in viata politica si sociala a tarii si daca acest comportament este conform cu modalitatile specifice de actiune agreate de fiecare partid, si, implicit, de fiecare dintre membrii acestuia.”

————

*1) A se vedea in acest sens Decizia nr. 952 din 25 iunie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 571 din 17 august 2009, sau Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 209 din 2 aprilie 2010.

 

Fara a contesta in vreun fel cele retinute de Curtea prin Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, trebuie facute cateva precizari si clarificari dupa cum urmeaza:

1. Potrivit art. 40 alin. (1) din Constitutia Romaniei, “Cetatenii se pot asocia liber in partide politice, in sindicate, in patronate si in alte forme de asociere”.

Libera asociere presupune insa un cumul de drepturi si obligatii, atat pentru formele (structurile) asociative, cat si pentru membrii acestora.

Este evident ca un cetatean roman nu poate fi primit intr-un partid politic daca respectivul partid nu il accepta, nefiind relevante motivele pentru care respectivul partid nu il accepta.

Sub acest aspect, la dobandirea calitatii de membru al unui partid politic apare mai pregnant dreptul de apreciere al partidului, in raport cu dreptul de asociere al cetateanului, aprecierea fiind, asadar, una exclusivista, ceea ce presupune ca nu poate fi cenzurata de nicio alta entitate decat respectivul partid.

Cu totul altfel stau insa lucrurile in cazul pierderii calitatii de membru al unui partid politic. Odata dobandita calitatea de membru al unui partid politic, cetateanul capata drepturi, inclusiv acela de a fi sustinut de partid la accederea intr-o functie eligibila (parlamentar, presedinte de consiliu judetean, primar sau consilier local), fiind tinut, totodata, sa respecte statutul partidului si, in special, apreciem noi, ideologia partidului din care face parte si pe care il reprezinta intr-o institutie publica, in calitate de parlamentar sau ales local.

A ignora obligatia alesului local de a sustine interesele partidului in consiliul local inseamna de facto a minimaliza rolul pe care Constitutia si legea il acorda partidelor politice la formarea si functionarea autoritatilor publice.

Potrivit art. 8 alin. (2) din Constitutia Romaniei, partidele politice se constituie si isi desfasoara activitatea in conditiile legii. Ele contribuie la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor, respectand suveranitatea nationala, integritatea teritoriala, ordinea de drept si principiile democratiei.

In materializarea si concretizarea conceptului constitutional, Legea partidelor politice nr. 14/2003 statueaza ca “partidele politice sunt asociatii cu caracter politic ale cetatenilor romani cu drept de vot, care participa in mod liber la formarea si exercitarea vointei politice, indeplinind o misiune publica garantata de Constitutie. Ele sunt persoane juridice de drept public” (art. 1 din lege).

Potrivit art. 2 din lege, “prin activitatea lor, partidele politice promoveaza valorile si interesele nationale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participa cu candidati in alegeri si la constituirea unor autoritati publice si stimuleaza participarea cetatenilor la scrutinuri, potrivit legii”.

In acest sens si Curtea, prin Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, a observat ca “partidele politice sunt grupari asociative care functioneaza pe baza statutelor proprii care contin reguli create si acceptate de membrii lor”.

Toate aceste prevederi constitutionale si legale dau astfel expresie rolului si locului partidelor politice in cadrul democratiei constitutionale din Romania.

2. Potrivit art. 9 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, fiecare partid politic trebuie sa aiba statut si program politic proprii, iar statutul fiecarui partid politic, intocmit in conformitate cu prevederile art. 10 din lege, trebuie anexat obligatoriu (art. 18 din lege) la cererea de inregistrare a partidului politic, depusa la Tribunalul Bucuresti.

Este evident ca, in caz de admitere a cererii de inregistrare, statutul respectivului partid capata forta obligatorie potrivit legii, iar nerespectarea acestuia poate constitui motiv de aplicare a sanctiunilor prevazute in respectivul document, dintre care cea mai grava fiind sanctiunea excluderii din partid si singura care produce efecte juridice in planul calitatii de ales local.

Cele retinute de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, desi sunt corecte, nu rezolva fondul problemei, si anume incalcarea de catre dispozitiile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 a prevederilor constitutionale cuprinse in art. 21 alin. (1) si (2).

Stabilirea raspunderii disciplinare a membrilor partidului de catre organisme interne este, in opinia Curtii, justificata de faptul ca numai acestea pot aprecia, in functie de ideologia care directioneaza actiunile partidului, […]*2)

————

*2) A se vedea motivarea din Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, redata mai sus.

 

Este insa incontestabil ca respectarea normelor statutare asupra carora Tribunalul Bucuresti s-a pronuntat deja cu ocazia admiterii cererii de inregistrare a partidului politic este obligatorie nu numai pentru membrii partidului, ci, in egala masura, si pentru organele statutare ale partidului.

In atare imprejurare, textul art. 16 alin. (3) din lege, astfel cum a fost redactat, “dobandirea sau pierderea calitatii de membru al unui partid politic este supusa numai jurisdictiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului, se constituie intr-un fine de neprimire pentru orice fel de cerere adresata justitiei, inclusiv aceea de a constata incalcarea de catre organele statutare ale partidului a propriului statut.

Prin urmare, este lasata la latitudinea exclusiva a organelor statutare ale partidului aplicarea oricarei sanctiuni, inclusiv excluderea din partid, chiar cu incalcarea propriului statut, fara teama ca aceasta incalcare ar putea fi cenzurata de catre instanta. Primind o astfel de cerere, prin care se contesta, de exemplu, legalitatea excluderii din partid, instanta, chiar daca ar observa ca au fost incalcate flagrant insesi procedurile statutare, nu poate decat sa respinga cererea ca inadmisibila, nefiind competenta material sa o judece.

In acest fel sunt incalcate in mod flagrant dispozitiile art. 21 alin. (1) si (2) din Constitutie, intrucat cererea unei astfel de persoane nu poate ajunge niciodata sa fie examinata de un judecator impartial si independent.

Se incalca de altfel si plenitudinea de judecata a instantelor judecatoresti, in acord cu prevederile art. 126 alin. (1) din Constitutie, si nu poate fi primit argumentul ca, potrivit art. 126 alin. (2) din Constitutie, “Competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege”.

Dispozitiile constitutionale ale art. 126 alin. (2) sunt in sensul ca prin lege se stabileste competenta (materiala sau teritoriala) a instantelor judecatoresti si nu in sensul ca asupra unui diferend nicio instanta nu este competenta sa se pronunte. Chiar daca prin legea speciala competenta materiala de solutionare a unei cauze este atribuita altor organe (celor cu atributii jurisdictionale, de exemplu), solutiile acestora, fara exceptie, pot fi contestate in justitie, respectandu-se astfel dreptul de acces liber la justitie.

3. Avand in vedere statutul pe care partidele politice il au, potrivit art. 1 teza a doua din lege – “persoane juridice de drept public” -, si tinand seama si de faptul ca, potrivit art. 2 din lege, “participa cu candidati in alegeri si la constituirea unor autoritati publice”, a lasa in afara controlului judecatoresc cel putin respectarea de catre organele de decizie ale partidelor a propriilor statute inseamna a nega drepturile si libertatile cetatenesti prevazute ca atare de Constitutie, lasand astfel loc abuzurilor de drept.

II. In ceea ce priveste dispozitiile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind statutul alesilor locali, trebuie precizat ca acestea au fost introduse prin Legea nr. 249/2006*3), cu motivatia ca printr-o astfel de reglementare se urmareste limitarea sau chiar interzicerea migratiei politice in randul alesilor locali.

————

*3) Potrivit art. 9 alin. (2) lit. h^1), calitatea de consilier local sau de consilier judetean inceteaza de drept inainte de expirarea duratei normale a mandatului in cazul: “pierderii calitatii de membru al partidului politic sau al organizatiei minoritatilor nationale pe a carei lista a fost ales”.

 

Aceasta dispozitie legala este insa susceptibila de unele critici.

1. Prima dintre critici are in vedere faptul ca introduce un anumit compromis intre o relatie obiectiva, ce se stabileste intre corpul electoral si cel ales, si una subiectiva, ce a luat nastere anterior intre cel ales si partidul care l-a promovat in alegeri.

Prin urmare, trebuie stabilit daca un partid politic poate sa infranga vointa electoratului atunci cand interesele sale o cer, apeland la o solutie extrem de simpla – excluderea consilierului local din partid, fara ca masura excluderii sa poata fi cenzurata de instanta de judecata.

Pentru a raspunde la aceasta intrebare, trebuie sa reamintim ca potrivit art. 120 alin. (1) din Constitutia Romaniei “administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice, iar potrivit art. 121 alin. (1) din Legea fundamentala, “autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si in orase, sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii”. Pe de alta parte, din interpretarea sistematica a prevederilor Legii partidelor politice nr. 14/2003 nu se poate intrezarii nicio concluzie din care sa reiasa ca partidele politice au vreun rol in functionarea administratiei publice locale.

Este adevarat ca, potrivit art. 8 alin. (2) din Constitutia Romaniei, partidele politice “contribuie la definirea si exprimarea vointei politice a cetatenilor …”, insa acest rol nu poate fi extins si la deciziile pe care organele alese ale administratiilor publice focale urmeaza sa le adopte, pentru ca altfel imixtiunea partidelor politice in functionarea administratie publice locale ar conduce la incalcarea unor principii constitutionale, printre care si cel al autonomiei locale.

Partidele politice au un rol esential in constituirea organelor de conducere ale administratiei publice locale, prin promovarea si sustinerea candidatilor in alegerile locale, insa odata alesi acesti candidati sunt reprezentantii comunitatii locale si nu ai unui partid politic. Ei se bucura de privilegiul ingratitudinii fata de partidul care i-a promovat in alegeri, datorita faptului ca dupa data validarii indeplinesc o functie publica in virtutea unui juramant care face abstractie de orice apartenenta la un partid politic sau la o organizatie a cetatenilor apartinand unei minoritati nationale*4).

————

*4) A se vedea I. Vida, Jurisdictia Curtii Constitutionale in materia nasterii si incetarii mandatului alesilor locali, “Liber Amicarrum” Nicolae Popa, Editura Hamangiu, Bucuresti, 2009.

 

Dispozitiile art. 37 din Constitutie, care prevad dreptul de a fi ales, trebuie coroborate si cu cele ale art. 15 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora “cetatenii beneficiaza de drepturile si de libertatile consacrate prin Constitutie si prin alte legi si au obligatiile prevazute de acestea”, astfel incat alesul local trebuie sa beneficieze si de dreptul de a isi exercita netulburat functia in care a fost ales prin votul electoratului.

Aceasta concluzie deriva cu prisosinta din prevederile constitutionale care, stabilind dreptul de vot si dreptul de a fi ales, nu limiteaza in niciun fel exercitarea mandatului de consilier local sau judetean.

2. Mergand pe acelasi rationament, este lesne de observat ca prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 incalca si dispozitiile constitutionale ale art. 53, intrucat instituirea unui caz de incetare a mandatului unui consilier local sau judetean inainte de expirarea duratei normale a acestuia aduce o grava atingere dreptului de exercitare a mandatului, fara ca aceasta restrangere sa derive din necesitatea protejarii unuia dintre interesele generale enumerate in acest text constitutional.

Raspunzand unor astfel de critici, Curtea Constitutionala, pornind de la dispozitiile art. 8 alin. (2) din Constitutie, potrivit carora “Partidele politice […] contribuie la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor”, a concluzionat ca cel ales este dator sa puna in practica programul politic al partidului din randurile caruia facea parte in momentul alegerii, iar daca aceasta calitate se pierde nu se mai justifica mentinerea acestuia in functia publica.*5)

————

*5) A se vedea in acest sens Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008.

 

Adoptand o astfel de pozitie, Curtea Constitutionala nu tine seama de distinctia ce trebuie facuta intre rolul pe care trebuie sa il aiba partidul politic in alegeri si dupa incheierea acestora. Asa cum am aratat deja, rolul partidului se manifesta din plin in campania electorala, fiind decisiv in promovarea si sustinerea candidatilor, iar potrivit legii*6) participa la constituirea unor autoritati publice (in speta consiliile locale). In urma validarii candidaturii la functia de consilier local sau judetean, rolul partidului politic trebuie sa inceteze intrucat consilierul local sau judetean este in slujba comunitatii.

————

*6) Art. 2 din Legea partidelor politice nr. 14/2003.

 

Pe langa faptul ca se permite o imixtiune nejustificata a partidului in activitatea consiliilor locale sau judetene se valideaza de facto si “mandatul imperativ” care este interzis de Constitutie [art. 69 alin. (2)] in cazul parlamentarilor. Chiar daca o astfel de interdictie nu se regaseste in Constitutie si in ceea ce priveste mandatul alesilor locali, mandatul imperativ nu este acceptat ca atare in nicio legislatie.

3. Prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 introduc un tratament juridic diferit intre consilierul judetean sau local si primar, in sensul ca alesilor locali in functia de consilier le poate inceta mandatul nu numai in caz de demisie (ca manifestare a propriei vointe), ci si in caz de excludere din partid, in timp ce mandatul primarului inceteaza inainte de termen numai in caz de demisie, adica in caz de manifestare a propriei vointei.

Din moment ce atat consilierii locali si judeteni, cat si primarii sunt promovati in alegeri de catre acelasi partid politic, si numai unii (alesii locali) isi pierd functia ca urmare a excluderii din partid, se pune intrebarea fireasca daca rationamentul Curtii exprimat pana in prezent se mai justifica sau nu.

Apreciem ca, dimpotriva, sanctiunea ar trebui sa fie mai severa in ceea ce priveste primarii, intrucat ei conduc aparatul propriu al unitatii administrativ-teritoriale si o reprezinta in relatiile cu tertii si, in orice caz, o asemenea distinctie si un asemenea tratament juridic diferit nu se justifica.

4. Problema constitutionalitatii acestui text trebuie privita cu si mai multa exigenta in conditiile in care pierderea calitatii de membru al unui partid poate fi expresia unor premise subiective si a unor interese inguste de partid.

De altfel, insusi Presedintele Romaniei, prin cererea de reexaminare asupra legii pentru modificarea Legii nr. 393/2004 privind statutul alesilor locali, inainte de promulgarea acesteia, a solicitat Parlamentului reexaminarea textului de la lit. h^1), in sensul de a distinge daca pierderea calitatii de membru al partidului sau al organizatiei minoritatilor nationale este sau nu imputabila pentru ca altfel “textul lasa a se intelege ca in toate cazurile, cu sau fara vina, imputabile sau neimputabile, pierderea calitatii de membru al partidului … duce automat si la incetarea calitatii de consilier”. Prin urmare, s-a apreciat ca textul trebuie sa precizeze clar termenul pierderii calitatii de membru al partidului sau organizatiei minoritatilor nationale, cu sau fara vina si deci imputabila sau neimputabila persoanei in cauza similar modificarilor facute de lege la art. 15 alin. (2) lit. g^1) unde se prevede clar ca este vorba de “pierderea prin demisie a calitatii de membru al partidului politic …”.

Parlamentul insa, dupa reexaminare, a mentinut aceeasi forma legislativa a textului, astfel incat pierderea calitatii de membru al partidului politic sau al organizatiilor minoritatilor nationale conduce automat la incetarea calitatii de consilier local, inainte de expirarea duratei normale a mandatului.

Dreptul consilierului local de a ataca hotararea consiliului local, prevazut ca atare de dispozitiile art. 9 alin. (4) din lege, este, in cazul prevazut de art. 9 alin. (2) lit. h^1), unul declarativ, lipsit de substanta, intrucat instanta nu poate verifica decat indeplinirea cerintei legale, si anume pierderea calitatii de membru al respectivului partid, nu si motivele acestei pierderi, fiind tinuta de dispozitiilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 potrivit carora “dobandirea sau pierderea calitatii de membru al unui partid politic este supusa numai jurisdictiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului.”

Iata, asadar, cum, privita singular, dispozitia prevazuta de art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 poate avea o anumita rationalitate, creand astfel o anumita aparenta de constitutionalitate, insa aplicata in coroborare cu prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, de care nu poate fi disociata, incalca in mod flagrant dispozitiile art. 21 alin. (1) si (2) din Legea fundamentala.

 

Judecator,

Petre Lazaroiu

 

Judecator,

prof. univ. dr. Tudorel Toader