Caracterul facultativ al jurisdictiilor administrative, aspecte specifice caii administrative de atac reglementate de Codul de procedura fiscala

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, la momentul promulgarii sale, a reprezentat o inovatie in sistemul judiciar romanesc, instituind un sistem coerent si clar menit sa asigure accesul la justitie a persoanelor ce se considera vatamate, printr-un act administrativ.

 

Legislatia in vigoare acorda anumitor foruri, in domenii strict delimitate, puteri jurisdictionale, dintre care enumeram :

  1. Consiliul Concurentei, indrituit, conform dispozitiilor Legii concurentei nr. 21/1996, sa cerceteze si sa sanctioneze actiunile sau inactiunile autoritatilor si institutiilor administratiei publice centrale sau locale, precum si entitatilor carora acestea le deleaga atributiile, de natura a restrange, impiedica sau denatura concurenta; validitatea operatiunilor de concentrare economica, precum si orice incalcari ale dispozitiilor Legii concurentei nr. 21/1996 si ale art. 101 si art. 102 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene.
  2. Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor (C.N.S.C.), organism independent de solutionare a despagubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire, precum si cele privind executarea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor, organism ce isi desfasoara activitatea in baza Legii nr. 101/2016;
  3. Comisia de jurisdictie a imputatiilor, abilitata sa solutioneze contestatiile formulate de militari cu referire la masurile pecuniare stabilite in sarcina lor de plata pentru acoperirea pagubelor produse in legatura cu formarea, administrarea si gestionarea resurselor financiare sau materiale, in indeplinirea serviciului militar si a atributiilor de serviciu, conform O.G. nr. 121/1998 privind raspunderea materiala a militarilor;
  4. Consiliul de administratie al Bancii Nationale a Romaniei, abilitat sa solutioneze contestatiile impotriva sanctiunilor aplicate de Guvernatorul, Prim- viceguvernatorul si viceguvernatorii Bancii Nationale a Romaniei, pentru nerespectarea prevederilor Legii nr. 314/2004 privind Statutul Bancii Nationale a Romaniei ;
  5. Colegiul Director al Consiliului National pentru Combaterea Discriminarii, abilitat sa solutioneze sesizarile persoanelor care au suferit fapte de discriminare si sa dispuna masurile necesare stabilirii situatiei anterioare, conform Ordonantei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea si sanctionarea tuturor formelor de discriminare.

Jurisdictii speciale administrative, realizate de organismele de mai sus, enumerate cu caracter exemplificativ, au fost definite de autorii dreptului ca fiind „acele activitati de solutionare a litigiilor care se desfasoara in fata unui organ administrativ jurisdictional prin emiterea unui act administrativ – jurisdictional.” (Dana Apostol Tofan „Modificari esentiale aduse institutiei contenciosului administrativ prin noua lege cadrul in materie, „Curierul Juridic” nr. 4/2005 pag. 78).

Jurisdictiile speciale administrative au fost definite la art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ si, pornind de la aceasta definitie, putem desprinde trei conditii, cumulative, pe care o procedura ar trebui sa le indeplineasca pentru a putea fi incadrata in aceasta categorie:

– activitatea cu caracter jurisdictional sa fie desfasurata de o autoritate publica administrativa;

– starile de conflict cu a caror existenta este sesizata autoritatea administrativ – jurisdictionala sa izvorasca (direct sau indirect) dintr-un act administrativ, iar rezolvarea lor sa fie facuta in baza unei legi (organice);

– prerogativele de stingere a situatiilor de conflict (in conditiile mai sus aratate) sa fie exercitate in cadrul unei proceduri guvernate de principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ – jurisdictionale.

Detaliind principiul accesului liber la justitie, art. 21 alin. (4) din Constitutia Romaniei prevede caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor administrative. Acceasi dispozitie este preluata la art. 6 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul permitand justitiabililor sa se adreseze direct instantei contencios administrativ impotriva tuturor actelor administrative ce sunt susceptibile a fi supuse jurisdictiilor speciale administrative, in termen de 15 zile de la comunicarea respectivului act, conditionat de renuntarea la calea administrativ – jurisdictionala de atac.

O cale administrativa de atac, ce impacteaza asupra unui numar foarte mare de justitiabili, este cea reglementata de dispozitiile Titlului VIII „Solutionarea contestatiilor formulate impotriva actelor administrativ fiscale” – art. 268-271 din Codul de procedura fiscala (Legea nr. 207/2015). Astfel, persoanele ce se considera nedreptatile printr-un act administrativ fiscal (titluri de creanta, rapoarte de inspectie fiscala, etc) au dreptul de a formula contestatie, in termen de 45 de zile de la data comunicarii, sub sanctiunea decaderii.

Competenta de solutionare a contestatiilor revine structurilor specializate din cadrul directiilor generale ale finantelor publice in a caror raza teritoriala isi au domiciliul fiscal contestatarii, din cadrul Directiei Generale de Administrare a Marilor Contribuabili si din cadrul ANAF, in functie de criteriul valoric al creantelor fiscale contestate. Contestatiile impotriva altor acte administrativ fiscale (ce nu privesc stabilirea creantelor fiscale sau de diminuare a pierderii fiscale, etc) se solutioneaza de organele emitente.

Organele competente solutioneaza contestatiile din materia fiscala printr-o decizie ce trebuie sa intruneasca cerinte clar delimitate de forma si continut (art. 274 Cod procedura fiscala) si care „este definitiva in sistemul cailor administrative de atac si este obligatorie pentru organul fiscal emitent al actelor administrative fiscale contestate (art. 273 Cod procedura fiscala).

O problema practica extrem de delicata este aceea ca legiuitorul nu a prevazut un termen in care organele abilitate sunt obligate sa solutioneze aceasta cale administrativa de atac. Avand in vedere numarul extrem de mare a actelor contestate, precum si caracterul uneori lacunar si contradictoriu a prevederilor legislative din domeniul fiscal, se ajunge uneori ca o asemenea contestatie sa fie solutionata chiar si in perioade ce depasesc un an si sase luni de la depunerea contestatiei. In aceasta perioada, daca vorbim de creante fiscale, contribuabilul risca sa se inceapa executarea silita impotriva sa, fiind obligat sa formuleze ulterior alta cale de atac, respectiv contestatia la executare, cu suspendarea executarii silite, achitand in acest sens taxe de timbru si constituind cautiunea intr-un cuantum destul de ridicat. Daca se confrunta cu executarea silita, achitarea acestor costuri va fi anevoioasa, avand in vedere faptul ca, in mod uzual, prima masura executionala luata de organele de executare fiscale este cea a popririi conturilor bancare.

Prin urmare, in asemenea cazuri, se pune problema daca calea administrativa de atac reglementata de dispozitiile mai sus mentionate ale Codului de procedura fiscala este obligatorie si daca contibuabilii au deschisa calea contenciosului administrativ, cu posibilitatea suspendarii actului administrativ contestat, in conditiile prevazute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

 

Astfel, se pune in discutie adminisibilitatea unei astfel de actiuni directe si daca procedura administrativa de atac reglementata de Codul de procedura fiscala poate fi incadrata in categoria jurisdictiilor administrative speciale.

Curtea Constitutionala, fiind investita cu solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dipozitiilor art. 174-178 din Codul de procedura fiscala anterior (O.G. nr. 92/2003), a statuat urmatoarele:

„Curtea a retinut ca textele din Codul de procedura fiscala reglementeaza proceduri de recurs administrativ, prin care se lasa posibilitatea organelor care au emis actele administrative atacate sau organelor superioare acestora de a reveni asupra masurilor luate sau de a le redimensiona in limitele prevazute de lege.

Asemenea proceduri, in care solutionarea plangerilor si a contestatiilor introduse de persoanele interesate este atribuita insusi organului care a emis actul atacat sau organului ierarhic superior acestuia, nu intrunesc elementele definitorii ale activitatii de jurisdictie – caracterizata prin solutionarea de catre un organ independent si impartial a litigiilor privind existenta, intinderea sau exercitarea drepturilor subiective – ele fiind specifice functiei administrative.

Actele de solutionare a organelor administrative a contestatiilor, respectiv a reclamantiilor formulate potrivit dispozitiilor din Codul de procedura fiscala nu sunt, asadar, acte de jurisdictie, ci acte administrative suspuse cenzurii instantei de judecata”.

Curtea Constitutionala a mentinut aceste considerente ulterior, in Deciziile nr. 478/2004 si nr. 563/2006.

Raliindu-se considerentelor Curtii Constitutionale, la nivelul Inaltei Curti de Casatie si Justitie s-a conturat jurisprudenta potrivit careia dispozitiile Codului de procedura fiscala instituie o cale administrativa de atac, obligatorie, si nu o jurisdictie facultativa administrativa. Aceasta contestatie prezinta, in opinia magistratilor instantei supreme, caracteristicile generale ale unei proceduri prealabile, obligatorii, ce reprezinta conditiile de adminisibilitate ale actiunii in contencios administrativ:

– „Contestatia impotriva actelor adminitrative fiscale este definita expres de art. 175 alin (1) C. proc. fiscala (O.G. 92/2003) drept o cale administrativa de atac, care nu se confunda cu jurisdictia administrativa, chiar daca in procedura de solutionare pot fi identificate unele elemente caracteristice acesteia din urma” (Decizia ICCJ – Sectia de contencios administrativ si fiscal nr.  2586/18.05.2007);

– „Potrivit art. 6 din Legea nr. 554/2004, jurisdictiile administrative speciale sunt facultative si gratuite, insa procedura de contestare a actelor administrative fiscale nu face parte din categoria jurisdictiilor administrative speciale. (…)

In cazul actelor fiscale, contestatia are caracterul plangerii prealabile prin care se solicita reexaminarea actului fiscal in sensul revocarii sau modificarii lui, fiind astfel un recurs administrativ. (…) Aceasta procedura (a contestatiei reglementate de C. pr. fiscala) reprezinta o conditie de admisibilitate a dreptului la actiune in contenciosul administrativ a carei neindeplinire atrage inadmisibilitatea actunii.

Textul art. 6 din Legea nr. 554/2004 nu este aplicabil in cazul plangerii sau contestatiei administrative formulate impotriva unui act administrativ pentru care legiuitorul a instituit o procedura prealabila, dar fara caracter jurisdictional” (Decizia ICCJ – Sectia de contencios administrativ si fiscal nr.  3514/14.0.2012).

– „Analiza legislatiei aplicabile in materia anularii actelor administrative fiscale releva faptul ca obiectul controlului judiciar il constituie, potrivit art. 218 C. pr. fisc., decizia privind solutionare contestatiei, alaturi de actele fiscale privind stabilirea si modificarea obligatiilor fiscale.

Potrivit art. 205 C. pr. fisc., impotriva titlului de creanta, ce reprezinta titlul prin care se constata creanta bugetara, precum si a celorlalte acte administrative fiscale se poate formula contestatie, care este o cale administrativa de atac.

Contestatia, drept cale administrativa de atac, este sinonima plangerii prealabile reglementata de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Decizia adoptata in solutionarea contestatiei este un act administrativ, care se pronunta in cadrul unui recurs administrativ, si nu un act administrativ – jurisdictional, intrucat procedura contestatiei nu se circumscrie notiunii de jurisdictie administrativa, reglementata de art. 6 din Legea nr. 554/2004, asa cum gresit sustine recurenta.

Totodata, Inalta Curte arata ca jurisdictia administrativa este definita ca fiind acea activitate de solutionare cu putere de adevar legal, de catre un organ de stat independent fata de partile in litigiu, a unor conflicte juridice care le-au fost date in competenta prin lege, activitate care se finalizeaza printr-un act jurisdictional, impotriva caruia sunt prevazute cai de atac.

Actul administrativ – jurisdictional se emite de o autoritate administrativ – independenta, investita cu atributii de jurisdictie administrativa.

In cazul deciziilor adoptate in solutionarea contestatiei, organul administrativ nu indeplineste cerinta de independenta fata de parti, procedura solutionarii contestatiei fiind atribuita insusi organului care a emis actul fiscal sau organului ierarhic superior.

In consecinta, procedura de contestare reglementata de Codul de procedura fiscala este o procedura administrativa prealabila, iar parcurgerea acestei cai administrative de atac reprezinta o conditie de adminisibilitate a actiunii in contencios administrativ.” (Decizia ICCJ – Sectia de contencios administrativ si fiscal nr.  3558/18.12.2012).

In concluzie, observam ca, intr-un mod foarte ferm, jurisprudenta a delimitat categoric calea administrativa de atac impotriva actelor administrativ – fiscale de jurisdictiile administrative, impunand contestatia prevazuta de art. 268 din Codul de procedura fiscala ca si conditie de adminisibilitate a actiunii in contencios administrativ.

De lege ferenda, propunerea noastra este ca, inclusiv acestei contestatii, sa ii fie reglementat in mod expres caracterul facultativ, astfel incat justitiabilii sa se poata adresa direct instantei de contencios administrativ pentru a obtine anularea actelor administrativ fiscale. In acest mod, plangerea prealabila asigura dreptul organului fiscal emitent sa anuleze sau sa modifice actul administrativ atacat, rol ce revine in prezent contestatiei administrative. Justitiabilul ar opta fie pentru calea administrativa (reglementata de Codul de procedura fiscala) fie direct pentru calea contenciosului administrativ (reglementata de Legea nr. 554/2004) iar timpul se solutionare a unui asemenea litigiu ar fi redus, deoarece justitiabilul nu va fi tinut de obtinerea unei decizii asupra contestatiei sale, putandu-se adresa instantei, de indata ce va fi epuizat etapa plangerii prealabile.

 

 

Avocat Madalina Ionescu

Avestis International SRL

Adauga comentariu

*

Acest site folosește cookie-uri. Continuarea navigării presupune că ești de acord cu utilizarea cookie-urilor. Informații suplimentare

The cookie settings on this website are set to "allow cookies" to give you the best browsing experience possible. If you continue to use this website without changing your cookie settings or you click "Accept" below then you are consenting to this.

Close