Decizia Curtii Constitutionale nr. 1415/2009 si opinia separata

In M. Of. nr. 796 din 23 noiembrie 2009 a fost publicata Decizia Curtii Constitutionale nr. 1415/2009 referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice.
Continutul deciziei:
In temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constitutie si al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, la data de 26 septembrie 2009, un grup de 62 de deputati si 27 de senatori, apartinand Grupului parlamentar al Partidului National Liberal, a solicitat Curtii Constitutionale sa se pronunte asupra constitutionalitatii dispozitiilor Legii-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice.
Sesizarea de neconstitutionalitate a fost inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. J5.482 din 28 septembrie 2009 si constituie obiectul Dosarului nr. 7.470A/2009.
La sesizare a fost anexata lista cuprinzand semnaturile celor 62 de deputati si 27 de senatori, si anume: Cristian Mihai Adomnitei, Marin Almajanu, Teodor Atanasiu, Mihai Banu, Vasile Berci, Dan Bordeianu, Emil Bostan, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Cristian-Ion Burlacu, Mihaita Calimente, Mircea Cazan, Daniel Chitoiu, Tudor-Alexandru Chiuariu, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Victor Paul Dobre, Mihai-Aurel Dontu, Gheorghe Dragomir, George Ionut Dumitrica, Relu Fenechiu, Gheorghe Gabor, Gratiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Stefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae Jolta, Mihai Lupu, Dan Ilie Morega, Dan-Stefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolaescu, Bogdan Olteanu, Ludovic Orban, Viorel Palasca, Ionel Palar, Dan Pasat, Cornel Pieptea, Gabriel Plaiasu, Cristina-Ancuta Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Calin Constantin Anton Popescu-Tariceanu, Neculai Rebenciuc, Ana Adriana Saftoiu, Nini Sapunaru, Adrian George Scutaru, Ionut-Marian Stroe, Gigel-Sorinel Stirbu, Ion Tabugan, Gheorghe-Mirel Talos, Ioan Timis, Adriana Diana Tusa, Claudiu Taga, Radu Bogdan Timpau, Ioan Tintean, Florin Turcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Mihai Alexandru Voicu, respectiv Crin George Laurentiu Antonescu, Gabriel Berca, Cristinel Bigiu, Minerva Boitan, Sever Constantin Cibu, Cristian David, Mircea Diaconu, Emilian Francu, Ioan Ghise, Puiu Hasotti, Paul Ichim, Raymond Luca, Cezar Magureanu, Ovidius Marcutianu, Teodor Viorel Melescanu, Vasile Mustatea, Vasile Nedelcu, Marius Nicoara, Romeo Nicoara, Mario Ovidiu Oprea, Liviu Titus Pasca, Cornel Popa, Tiberiu Aurelian Prodan, Nicolae Robu, Dan Radu Rusanu, Cristian Topescu si Varujan Vosganian.
In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate au fost aduse argumente care privesc atat neconstitutionalitatea extrinseca, cat si cea intrinseca a Legii-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice.
I. Cu privire la criticile de neconstitutionalitate extrinseca, se constata ca autorii obiectiei sustin incalcarea art. 114 din Constitutie. Acestia apreciaza ca asumarea raspunderii in fata Parlamentului in aceeasi zi asupra a 3 proiecte de lege reprezinta un abuz. Textul constitutional al art. 114 confera Guvernului posibilitatea ca in timpul unui mandat sa apeleze la asumarea raspunderii intr-o perioada mai grea, cand intampina dificultati in cadrul procedurilor de dezbateri parlamentare pe marginea unui proiect de lege. De aceea, legiuitorul constituant a prevazut o procedura exceptionala de legiferare, in sensul ca a oferit Guvernului posibilitatea de a risca un proiect de lege deodata cu propriul sau mandat. Insa, prin asumarea raspunderii Guvernului pe 3 proiecte de lege intr-o singura zi, acesta s-a substituit in activitatea de legiferare a Parlamentului. Se mai arata ca asumarea raspunderii Guvernului de 5 ori in termen de 9 luni constituie o incalcare a normei constitutionale.
Tot in cadrul criticilor de constitutionalitate extrinseca se apreciaza ca Guvernul a incalcat art. 141 din Constitutie, intrucat nu a solicitat avizul Consiliului Economic si Social, desi avea aceasta obligatie.
II. Cu privire la criticile de neconstitutionalitate intrinseca, se arata urmatoarele:
1. Exceptarea, prin art. 2 alin. (2) al legii, a angajatilor Bancii Nationale a Romaniei, ai Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare, ai Comisiei de Supraveghere a Asigurarilor si ai Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private de la prevederile legii criticate este neconstitutionala, intrucat creeaza o discriminare intre categoriile de angajati din sistemul public, iar salarizarea acestora nu va mai fi unitara, cum prevede titlul legii, ci diferentiata.
2. Art. 7 alin. (1) din lege este neconstitutional, intrucat prevede cresteri salariale etapizate ale unor categorii de angajati prin legi speciale. Or, o atare conceptie determina, in mod implicit, discriminari nepermise in ceea ce priveste salarizarea diverselor categorii de personal bugetar.
3. Cu privire la critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 26 alin. (2) si ale art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, se apreciaza ca eliminarea cumulului de functii si exceptiile de la aceasta masura, in cazul in care posturile nu au putut fi ocupate prin concurs, sunt de natura sa creeze discriminari si sa incalce dreptul la munca. Interzicerea muncii prin cumul de functii este o ingradire arbitrara a dreptului la munca, iar permiterea cumulului de functii numai in anumite sectoare de activitate este discriminatorie.
4. In opinia autorilor obiectiei de neconstitutionalitate, textul art. 17 alin. (1) din lege incalca art. 16 alin. (1), art. 49 alin. (1) si (2) din Constitutie. Atat timp cat concediul platit pentru cresterea si ingrijirea copilului constituie vechime in munca, acesta trebuie sa fie luat in considerare si la stabilirea salariului, astfel ca, la intoarcerea dintr-un atare concediu, persoanei in cauza trebuie a i se acorda salariul de baza aferent gradului sau treptei profesionale corespunzatoare vechimii sale in munca. De altfel, se apreciaza ca asimilarea perioadei concediului in cauza cu vechimea in munca reprezinta si o masura de protectie a copiilor.
5. Limitarea sporurilor la 30% din valoarea salariului de baza in cazul nevazatorilor cu handicap accentuat incalca art. 16 alin. (1) si art. 50 din Constitutie. In acest sens, se arata ca nevazatorii beneficiaza, ca masura de protectie, de un spor de 15% din valoarea salariului de baza, astfel ca acestora li se poate acorda doar un spor de inca 15% pentru a nu se depasi 30% din valoarea salariului de baza, pe cand alte persoane, in lipsa unui handicap de vedere, pot beneficia de sporuri in cuantum de 30% din valoarea salariului de baza.
6. Art. 23 alin. (3) din lege este considerat a fi contrar art. 1 alin. (4) si (5), art. 16 alin. (1) si art. 61 alin. (1) din Constitutie, intrucat confera Guvernului dreptul de a acorda, prin adoptarea unei hotarari de Guvern, unor categorii de bugetari sporuri in cuantum mai mare de 30% din valoarea salariului de baza.
7. Excluderea de la plata a orelor suplimentare pentru anul 2009 limiteaza dreptul la munca, incalcandu-se astfel prevederile art. 53 din Constitutie.
8. Se apreciaza ca art. 34 alin. (4) din lege este neconstitutional, intrucat solutionarea contestatiilor in legatura cu stabilirea salariilor de baza, a sporurilor, a premiilor si a altor drepturi nu poate fi de competenta instantelor de contencios administrativ. Se arata ca masurile ordonatorilor principali de credite nu sunt acte administrative, ci acte eminamente de dreptul muncii, care se supun jurisdictiei de dreptul muncii, si nu celei de contencios administrativ.
In final, se considera ca intreaga lege este contrara art. 47 din Constitutie, intrucat consacra o scadere la nivelul veniturilor nete ale unor categorii de personal bugetar.
In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisa presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si formula punctele de vedere asupra sesizarii de neconstitutionalitate.
Guvernul a transmis Curtii Constitutionale, cu Adresa nr. 5/7.053/E.B. din 16 octombrie 2009, punctul sau de vedere, in care se arata ca sesizarea de neconstitutionalitate este neintemeiata, pentru urmatoarele motive:
1. Guvernul si-a asumat raspunderea in fata Parlamentului in aceeasi zi, dar in cadrul unor fractiuni distincte ale sedintei acestuia. O atare abordare a angajarii raspunderii Guvernului a fost justificata, in mod obiectiv, de necesitatea adoptarii cu celeritate a unor masuri legislative care sa reglementeze un grup complex de relatii sociale circumscrise unui scop unic, si anume reformarii sistemului salarial, educational si institutional.
2. Aspectele privind solicitarea sau nesolicitarea avizului Consiliului Economic si Social nu constituie veritabile probleme de constitutionalitate, ci numai de aplicare a procedurilor legale privind cerinta solicitarii respectivului aviz.
3. Exceptarea de la aplicarea prevederilor prezentei legi a personalului Bancii Nationale a Romaniei, a Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare, a Comisiei de Supraveghere a Asigurarilor si a Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private este justificata de dreptul exclusiv al legiuitorului de a reglementa sistemul salarial aplicabil personalului autoritatilor si institutiilor publice, de a diferentia in mod corespunzator drepturile salariale pe baza unor criterii obiective, precum si de a stabili exceptii de la regulile generale aplicate in functie de regimul juridic si a modului de finantare diferit al anumitor categorii de autoritati si institutii publice.
4. Se sustine ca art. 7 alin. (1) din legea criticata cuprinde dispozitii generale de ordin principial, iar modalitatea de aplicare efectiva, etapizata a dispozitiilor acestei legi, reglementandu-se pentru toate categoriile de personal, prin legi speciale.
5. Interzicerea cumulului de functii, respectiv prevederea unor exceptii de la acest principiu tin de competenta exclusiva a legiuitorului, acesta putand, in functie de existenta sau nu a unui deficit de personal, sa prevada posibilitatea incadrarii pe posturile vacante a unor persoane din aceeasi unitate, prin cumul de functii. Se mai arata ca interzicerea cumulului de functii este reglementata si in legislatia anterioara legii criticate, in acest sens mentionandu-se Legea nr. 161/2003 si art. 35 alin. (2) din Codul muncii.
6. Textul art. 17 alin. (1) din lege nu vizeaza “vechimea in functie” sau “vechimea in profesie”, ci stabileste doar modalitatea de stabilire a salariului de baza pentru toti salariatii aflati in situatia reluarii activitatii dupa incetarea suspendarii cauzate prin efectuarea concediului platit pentru cresterea si ingrijirea copilului.
7. Critica de neconstitutionalitate care vizeaza dispozitiile art. 23 alin. (1) si (2) din legea criticata este nefondata, vizand, mai degraba, probleme de aplicare a legii, aspect ce excedeaza controlului Curtii Constitutionale.
8. Competenta acordata Guvernului prin textul legii de a actualiza periodic cuantumul unor drepturi salariale suplimentare in raport cu evolutia relatiilor sociale nu este contrara prevederilor art. 1 alin. (4) si (5), art. 16 alin. (1) si art. 61 alin. (1) din Constitutie.
9. Compensarea orelor suplimentare numai prin acordarea de zile libere si nu prin eventuala plata a acestora in cursul anului 2010 este justificata prin faptul ca, in acest fel, se contribuie mai eficient la refacerea capacitatii de munca a salariatului.
10. Procedura contestarii actelor de stabilire a salariilor de baza la instantele de contencios-administrativ este apreciata ca fiind una speciala in raport cu dreptul comun. Totodata, se arata ca actul in cauza este unul administrativ si, prin urmare, in acest fel se justifica procedura speciala de contestare a sa.
Presedintii Camerei Deputatilor si Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiectiei de neconstitutionalitate.

CURTEA,
examinand obiectia de neconstitutionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile legii criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie si celor ale art. 1, 10, 15 si 18 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze sesizarea de neconstitutionalitate.
Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie dispozitiile Legii-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, in ansamblu, precum si, in mod punctual, prevederile art. 2 alin. (2), art. 3 lit. c), art. 7 alin. (1), art. 17 alin. (1), art. 23 alin. (1) si (2) coroborate cu cele ale art. 21, art. 23 alin. (3), art. 26 alin. (2), art. 30 alin. (6) si (7), art. 34 alin. (4) si ale art. 41 alin. (2) lit. e) din legea mentionata. Aceste texte legale au urmatorul cuprins:
– Art. 2 alin. (2): “Dispozitiile prezentei legi nu se aplica Bancii Nationale a Romaniei, Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare, Comisiei de Supraveghere a Asigurarilor si Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private.”;
– Art. 3 lit. c): Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la baza urmatoarele principii: […]
c) luarea in considerare a sporurilor, a adaosurilor salariale, a majorarilor, a indemnizatiilor cu caracter general sau special, precum si a altor drepturi de natura salariala recunoscute sau stabilite, pana la data intrarii in vigoare a prezentei legi, prin hotarari judecatoresti, prin acte de negociere colectiva, precum si prin alte modalitati, acestea regasindu-se la un nivel acceptat potrivit principiilor prezentei legi in salariul brut sau, dupa caz, in salariul de baza, in solda functiei de baza sau in indemnizatia lunara de incadrare;”;
– Art. 7 alin. (1): “Aplicarea prevederilor prezentei legi se realizeaza etapizat in perioada 2010 – 2015, prin modificarea succesiva, dupa caz, a salariilor de baza, a soldelor functiilor de baza pentru personalul militar si a indemnizatiilor lunare de incadrare, prevazute in anexele la prezenta lege, stabilite anual prin legi speciale.”;
– Art. 17 alin. (1): “Personalului care s-a aflat in concediu platit pentru cresterea si ingrijirea copilului in varsta de pana la 2 ani, respectiv 7 ani, in cazul copilului cu handicap, precum si personalului ale carui raporturi de munca sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, i se acorda la reluarea activitatii, salariul de baza aferent gradului sau treptei profesionale in care a fost incadrat anterior suspendarii.”;
– Art. 21: “Pentru activitatea desfasurata de nevazatorii cu handicap accentuat, in cadrul programului normal de lucru, se acorda un spor de 15% din salariul de baza.”;
– Art. 23 alin. (1): “(1) Suma sporurilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator principal de credite nu poate depasi 30% din suma salariilor de baza, a soldelor functiilor de baza sau a indemnizatiilor lunare de incadrare, dupa caz.
(2) Suma sporurilor si indemnizatiilor individuale nu va depasi 30% din salariul de baza, solda functiei de baza sau indemnizatia lunara de incadrare.
(3) Guvernul poate aproba depasiri ale limitei prevazute la alin. (2) pentru anumite categorii de personal si pentru conditii temporare de munca care fac necesara acordarea unei plati suplimentare, cu respectarea limitei prevazute la alin. (1).”;
– Art. 26 alin. (2): “Posturile vacante si temporar vacante din unitatile sanitare publice, din unitatile de asistenta sociala si medico-sociala, de cultura si invatamant, care nu au putut fi ocupate prin concurs, pot fi ocupate prin cumul si de catre persoane din aceeasi unitate.”;
– Art. 30 alin. (6) si (7): “(6) Pentru persoanele ale caror sporuri cu caracter permanent acordate in luna decembrie 2009 nu se mai regasesc in anexele la prezenta lege si nu au fost incluse in salariile de baza, in soldele functiilor de baza sau, dupa caz, in indemnizatiile lunare de incadrare, sumele corespunzatoare acestor sporuri vor fi avute in vedere in legile anuale de salarizare pana la acoperirea integrala a acestora.
(7) Prevederile art. 19 alin. (2), art. 20 si 24 nu se aplica in anul 2010.”;
– Art. 34 alin. (4): “Impotriva masurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1), persoana nemultumita se poate adresa instantei de contencios administrativ sau, dupa caz, instantei judecatoresti competente potrivit legii, in termen de 30 de zile de la data comunicarii solutionarii contestatiei.”;
– Art. 41 alin. (2) lit. e): “(2) Principiile proiectului de lege prevazut la alin. (1) vor fi: […]
e) Eliminarea cumulului de functii.”
Dispozitiile constitutionale pretins incalcate sunt art. 1 alin. (4) si (5) privind principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat si obligativitatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea in drepturi, art. 41 alin. (1), (2) si (5) privind dreptul la munca, art. 44 privind dreptul de proprietate privata, art. 47 privind nivelul de trai, art. 49 alin. (2) privind protectia copiilor si a tinerilor, art. 50 privind protectia persoanelor cu handicap, art. 52 privind dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, art. 53 privind restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati, art. 61 alin. (1) privind rolul si structura Parlamentului, art. 114 privind angajarea raspunderii Guvernului, art. 126 alin. (6) privind controlul judecatoresc al actelor administrative si art. 141 privind Consiliul Economic si Social.
Examinand obiectia de neconstitutionalitate, Curtea retine urmatoarele:
I. Criticile de neconstitutionalitate extrinseca, prin raportare la art. 114 din Constitutie, sunt neintemeiate. Astfel, Guvernul poate recurge la angajarea raspunderii sale, indiferent de faza in care se afla procedura legislativa. Rolul unei asemenea proceduri este de a coagula o majoritate parlamentara, dar si de a surmonta actele obstructioniste ale opozitiei in cursul dezbaterilor legislative. Adoptarea acestei legi prin procedura prevazuta de art. 114 din Constitutie a fost necesara pentru a raspunde intr-un timp cat mai scurt la cerintele Fondului Monetar International. Prin prisma acestor considerente, Curtea retine ca Guvernul a recurs la aceasta procedura in extremis, intrucat structura politica a Parlamentului nu permitea adoptarea proiectului de lege in procedura uzuala sau de urgenta.
In ceea ce priveste invocarea art. 141 din Constitutie, si anume nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Economic si Social, Curtea retine ca Ministerul Muncii, Familiei si Protectiei Sociale – Directia dialog social, prin Adresa nr. 551 din 11 septembrie 2009, a inaintat Consiliului Economic si Social “spre dezbatere proiectul Legii-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice”. La data de 14 septembrie 2009, Consiliul Economic si Social emite un aviz favorabil cu privire la proiectul de lege mentionat, pe care il comunica Guvernului prin Adresa nr. 1.869 din 14 septembrie 2009.
Prin urmare, pe baza datelor detinute nu se poate primi critica potrivit careia Guvernul nu ar fi solicitat avizul Consiliului pe acest proiect de lege; in aceste conditii, Curtea constata ca Guvernul a respectat exigentele art. 1 alin. (5) si art. 141 din Constitutie.
II. Referitor la criticile de neconstitutionalitate intrinseca, Curtea retine urmatoarele:
1. Potrivit normelor de tehnica legislativa [art. 39 alin. (1) din Legea nr. 24/2000], titlul actului normativ cuprinde denumirea generica a actului, precum si obiectul reglementarii exprimat sintetic. In cauza de fata se retine ca titlul vizeaza salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, obiect exprimat si de art. 1 alin. (1) din lege. Prin urmare, personalul tuturor autoritatilor, institutiilor, societatilor comerciale publice trebuie sa fie salarizat potrivit acestei legi. Eventualele derogari trebuie sa fie justificate in mod temeinic, obiectiv si rational, pentru a nu se crea discriminari de natura a leza prevederile constitutionale ale art. 16.
Cu privire la categoriile de personal exceptate, se retin urmatoarele:
– Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Bancii Nationale a Romaniei, aceasta “este o institutie publica independenta, cu sediul central in municipiul Bucuresti si poate avea sucursale si agentii atat in municipiul Bucuresti, cat si in alte localitati din tara”.
– Potrivit art. 1 alin. (1) din anexa la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare, Comisia Nationala a Valorilor Mobiliare este “o autoritate administrativa autonoma cu personalitate juridica”, iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeasi anexa, personalul sau este angajat potrivit Codului muncii (personal contractual).
– Comisia de Supraveghere a Asigurarilor este o “autoritate administrativa autonoma de specialitate, autofinantata, cu personalitate juridica si cu sediul in municipiul Bucuresti” [art. 4 alin. (2) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare si supravegherea asigurarilor].
– Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private este “autoritatea administrativa autonoma, cu personalitate juridica, aflata sub controlul Parlamentului Romaniei” [art. 1 alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 50/2005 privind infiintarea, organizarea si functionarea Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private], iar salarizarea directorului general si a personalului de specialitate al Comisiei este similara cu salarizarea pentru personalul din Comisia Nationala a Valorilor Mobiliare si din Comisia de Supraveghere a Asigurarilor si se stabileste prin hotarare a Consiliului Comisiei.
Astfel, Curtea constata ca toate aceste autoritati sau institutii au un caracter public, plata salariilor personalului angajat avand acelasi regim juridic ca al celorlalti salariati din domeniul public, indiferent ca unele autoritati sau institutii publice se autofinanteaza sau nu. Prevazandu-se aceste exceptari, salarizarea personalului platit din fonduri publice nu mai este unitara, asa cum prevede titlul legii, iar salariile sau indemnizatiile persoanelor care sunt angajate la cele 4 autoritati sunt negociate. Pe de alta parte insa, Curtea constata ca este dreptul suveran al legiuitorului de a prevedea asemenea exceptii si de a acorda unor categorii de personal un regim salarial mai favorabil, tinand cont de domeniul de activitate in care acestea isi desfasoara activitatea.
2. Critica de neconstitutionalitate ce priveste art. 7 alin. (1) din lege este neintemeiata, etapizarea prevazuta de acest text avand drept scop ca in intervalul 2010 – 2015 niciun angajat sa nu cunoasca, prin trecerea la noul sistem de salarizare, vreo diminuare a salariului brut de care beneficiaza potrivit reglementarilor in vigoare. Curtea retine ca notiunea de salariu brut include, potrivit art. 155 din Codul muncii, atat salariile de baza, soldele pentru personalul militar si indemnizatiile lunare de incadrare, dupa caz, cat si sporurile sau alte adaosuri aflate deja in plata. Desigur, finalitatea este ca dupa perioada de implementare a legii, in 2015, toti salariatii bugetari sa fie salarizati potrivit prevederilor acesteia. Faptul ca unii vor cunoaste cresteri salariale, iar altii stagnari din punctul de vedere al salariului brut incasat nu inseamna ca exista o discriminare, ci faptul ca se incearca crearea unui sistem unitar de salarizare, prin eliminarea discrepantelor mari existente in sistemul public de salarizare.
3. Cu privire la critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 26 alin. (2) si ale art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, Curtea constata ca acestea, de principiu, sunt constitutionale, legiuitorul avand dreptul de a interzice cumulul de functii in sistemul bugetar cu titlu de principiu si de a permite cumulul acolo unde situatia, in mod obiectiv si rational, o cere. Cu toate acestea, legiuitorul ordinar nu poate sa limiteze cumulul de functii in acele situatii in care chiar textul Constitutiei prevede o atare posibilitate. Intr-o asemenea situatie se afla, spre exemplu, Avocatul Poporului, judecatorii, procurorii, consilierii de conturi sau judecatorii Curtii Constitutionale.
In consecinta, Curtea Constitutionala va retine ca prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) din legea criticata sunt constitutionale numai in masura in care nu se refera la cazurile in care Legea fundamentala admite in mod expres cumulul de functii.
4. Textul art. 17 alin. (1) din lege este constitutional din moment ce prevede reintoarcerea pe aceeasi pozitie a persoanei care a fost in concediu platit pentru cresterea si ingrijirea copilului. Este de neconceput ca prin efectul concediului pentru cresterea si ingrijirea copilului persoana in cauza sa avanseze in grad, intrucat s-ar produce, in plan profesional, o discriminare intre aceasta si celelalte persoane care au desfasurat in mod efectiv o activitate. Insa legiuitorul poate prevedea ca perioada concediului platit pentru cresterea si ingrijirea copilului sa constituie vechime in munca pentru stabilirea pensiei, aceasta fiind o masura de protectie si de favoare acordata persoanelor care se afla intr-o atare ipoteza a normei juridice.
Sustinerea autorilor exceptiei in sensul ca asimilarea perioadei concediului in cauza cu vechimea in munca reprezinta si o masura de protectie a copiilor este neintemeiata, intrucat nu priveste statutul juridic al copilului.
5. Art. 50 din Constitutie consacra protectia persoanelor cu handicap; aceste persoane se bucura de o protectie speciala, astfel incat statul, in raport cu acestea, trebuie sa promoveze o politica de egalizare a sanselor prin care sa se suplineasca handicapul de care sufera persoanele in cauza. Astfel, si la nivelul salarizarii acestora, statul trebuie sa tina cont de aceasta exigenta constitutionala si sa promoveze masuri concrete de protectie, ocrotire si integrare socioprofesionala a acestor persoane in viata comunitatii. In acest sens, se retine ca, potrivit textelor de lege criticate, nevazatorii cu handicap accentuat beneficiaza de sporuri de maximum 30% din valoarea salariului de baza, fara a se preciza daca in cadrul acestui procent este cuprins si sporul de 15% pe care il detin pentru calitatea lor de persoane cu handicap. Pentru a nu se ajunge la incalcarea textului constitutional al art. 50, este evident ca acest spor de 15% se adauga la cel de 30% prevazut pentru toate categoriile de angajati platiti din fonduri publice.
6. Conferirea Guvernului a dreptului de a acorda, in cazul sporurilor, depasiri ale limitei de 30% din valoarea salariului de baza este constitutionala, intrucat din textul Constitutiei nu rezulta vreo limitare a competentei de legiferare a Parlamentului in acest sens.
Curtea retine ca, potrivit textului legal criticat, este dreptul Guvernului de a acorda suplimentari de sporuri pentru categorii de personal pe care numai Guvernul le va desemna; de asemenea, numai Guvernul este cel care va stabili cuantumul depasirii limitei individuale de 30% si numai Guvernul este cel ce va aprecia “conditiile temporare de munca”. Prin urmare, aceasta prevedere legala lasa deschisa posibilitatea Guvernului de a completa salarizarea unor categorii de persoane pe care numai Guvernul o va stabili in conditiile legii. Totusi, Curtea constata ca este vorba de o imputernicire delegata acordata Guvernului chiar in temeiul legii, astfel incat acesta va avea competenta legala de a aproba depasiri ale limitei sporurilor de 30% din salariul de baza.
7. Cu privire la posibila excludere de la plata a orelor suplimentare pentru anul 2010, Curtea urmeaza sa retina ca pentru intreg personalul bugetar devin aplicabile prevederile titlului III – Timpul de munca si timpul de odihna din Codul muncii. Prin urmare, orele suplimentare trebuie sa fie platite in cursul anului 2010. Curtea retine ca atat timp cat este in vigoare, Codul muncii trebuie respectat si in mediul public, nu doar in cel privat, eventuale derogari in aceasta materie neputandu-se face, indiferent daca partea interesata apartine domeniului public sau privat.
8. Prevederea in sarcina instantelor de contencios administrativ a competentei de a solutiona contestatiile indreptate impotriva actelor prin care sunt stabilite salariile de baza, sporurile, premiile si celelalte drepturi nu este o problema de constitutionalitate, ci o chestiune de optiune legislativa, intrucat, in temeiul art. 126 alin. (2) din Constitutie, competenta exclusiva de a legifera in materia procedurii de judecata apartine legiuitorului originar sau delegat.
Cu referire la critica potrivit careia intreaga lege contravine art. 47 din Constitutie, Curtea urmeaza a o respinge, intrucat este mai degraba o afirmatie subiectiva decat o veritabila critica de neconstitutionalitate.
In fine, Curtea constata ca, in acord cu jurisprudenta sa, spre exemplu Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronuntate in cadrul controlului de constitutionalitate, puterea de lucru judecat ce insoteste actele jurisdictionale, deci si deciziile Curtii Constitutionale, se ataseaza nu numai dispozitivului, ci si considerentelor pe care se sprijina acesta. Astfel, Curtea retine ca atat considerentele, cat si dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii si se impun cu aceeasi forta tuturor subiectelor de drept. In consecinta, atat Parlamentul, cat si Guvernul, respectiv autoritatile si institutiile publice urmeaza, in aplicarea legii criticate, sa respecte cele stabilite de Curtea Constitutionala in considerentele si dispozitivul prezentei decizii.

Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Constata ca Legea-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice este constitutionala in masura in care prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, criticate prin obiectia de neconstitutionalitate, nu se refera la cazurile in care Legea fundamentala admite in mod expres cumulul de functii.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 4 noiembrie 2009 si la aceasta au participat: Ioan Vida, presedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lazaroiu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader si Augustin Zegrean, judecatori.

PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,
Benke Karoly

*

OPINIE SEPARATA

In dezacord cu opinia majoritara, apreciem ca o parte din criticile de neconstitutionalitate formulate de cei 62 de deputati si 27 de senatori sunt justificate si, dupa opinia noastra, trebuiau admise.
I. In ceea ce priveste criticile de neconstitutionalitate extrinseca, consideram ca Legea-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice a fost adoptata cu incalcarea prevederilor art. 114 din Constitutie, motiv pentru care sesizarea de neconstitutionalitate trebuia sa fie admisa, iar legea declarata ca fiind neconstitutionala.
Reglementand angajarea raspunderii Guvernului, prevederile art. 114 consacra, de fiecare data, singularul. Astfel, Guvernul isi poate angaja raspunderea in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. De la un guvern la altul, s-a constatat extinderea sferei de reglementare prin procedura angajarii raspunderii, trecandu-se de la un proiect de lege la o lege complexa, dupa care la un pachet de legi, procedura validata ulterior prin jurisprudenta constitutionala.
Apreciem insa ca fiind neconstitutionala practica angajarii repetate a raspunderii Guvernului, in aceeasi sesiune parlamentara si, cu atat mai mult, in aceeasi zi, avand drept consecinta diminuarea rolului Parlamentului, unica autoritate legiuitoare. Chiar daca textul constitutional nu prevede in mod expres, consideram ca, in baza prevederilor art. 114 din Constitutie, Guvernul isi poate angaja raspunderea o singura data pe parcursul unei sesiuni parlamentare. Astfel, din moment ce deputatii si senatorii care au semnat o motiune de cenzura respinsa nu mai pot initia, in aceeasi sesiune, o noua motiune de cenzura [art. 113 alin. (4) din Constitutie], in deplin acord cu exigentele izvorate din principiul echilibrului puterilor in stat, precum si controlul reciproc al acestora, nici Guvernul nu poate uza de procedura angajarii raspunderii, ceea ce mai poarta si denumirea de motiune provocata, decat o singura data in aceeasi sesiune. Interpretarea este in acord si cu exemplul din Franta, unde dupa ce executivul a uzat de aceasta procedura de 39 de ori, in cea de-a IX-a legislatura, Consiliul Constitutional francez, in Decizia nr. 89-269 din 22 ianuarie 1990, arata ca aceasta procedura “priveaza de facto Adunarea Nationala de una din functiile sale esentiale”, iar in urma revizuirii constitutionale din 23 iulie 2008 legiuitorul constituant francez a precizat in terminis ca Guvernul poate sa isi asume raspunderea pe legea bugetului de stat si cea a bugetului de asigurari sociale si ca “Guvernul poate sa isi asume intr-o sesiune o singura data raspunderea pe un alt proiect de lege”. Legea de revizuire a Constitutiei din Franta a intrat in vigoare la data de 1 martie 2009.
II. Referitor la ansamblul legii, remarcam ca legea nu intruneste cerintele de precizie, claritate, accesibilitate si previzibilitate.
1. Atat jurisprudenta Curtii Constitutionale, cat si cea a Curtii Europene a Drepturilor Omului au subliniat faptul ca legile trebuie sa intruneasca anumite calitati pentru ca, in procesul de interpretare si aplicare a reglementarilor continute, sa nu se ajunga la incalcarea flagranta a drepturilor si libertatilor fundamentale garantate prin Constitutie si Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. In acest sens, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit ca legea trebuie sa corespunda unor cerinte de accesibilitate si previzibilitate.
Cu referire la criteriul de previzibilitate, Curtea Europeana a Drepturilor Omului, in Cauza Rotaru impotriva Romaniei, 2000, a statuat ca “o norma este previzibila numai atunci cand este redactata cu suficienta precizie, in asa fel incat sa permita oricarei persoane – care, la nevoie, poate apela la consultanta de specialitate – sa isi corecteze conduita”, iar in cazul Sunday Times contra Regatului Unit, 1979, a decis ca “[…] cetateanul trebuie sa dispuna de informatii suficiente asupra normelor juridice aplicabile intr-un caz dat si sa fie capabil sa prevada, intr-o masura rezonabila, consecintele care pot aparea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie sa fie, in acelasi timp, accesibila si previzibila”. In Cauza Wingrove contra Marii Britanii, 1996, Curtea de la Strasbourg a decis ca legea interna trebuie sa fie formulata cu o precizie suficienta pentru a permite persoanelor interesate – care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – sa prevada intr-o masura rezonabila, in circumstantele spetei, consecintele care pot rezulta dintr-un act determinat (a se vedea, in acest sens, si Cauza Grigoriades impotriva Greciei, 1997). Prin urmare, se retine ca nici Curtea Europeana a Drepturilor Omului nu cere adoptarea unor norme juridice care sa determine o previzibilitate absoluta.
Curtea Constitutionala a preluat in jurisprudenta sa aceste considerente de principiu enuntate de catre Curtea Europeana a Drepturilor Omului (cu titlu exemplificativ, mentionam Decizia nr. 189/2005, Decizia nr. 552/2008 sau Decizia nr. 489/2009).
Raportat la cele enuntate mai sus, se constata ca domeniul reglementat prin legea criticata priveste in mod direct salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, ceea ce plaseaza legea pe o pozitie de maxima importanta; prin urmare, numarul destinatarilor directi si indirecti ai acestei legi este foarte mare, iar calitatea acestora este diversa (de la muncitor necalificat pana la Presedintele republicii).
Aceste doua calitati ale legii trebuie sa determine autoritatile publice implicate in procesul de legiferare sa fie foarte atente in alegerea si stabilirea continutului concret al legii pentru ca in procesul de aplicare a ei sa nu se ajunga la situatii in care puterea publica (statul-angajator) sa aiba o marja larga, chiar arbitrara, de apreciere in interpretarea legii. Mai mult, se retine ca stilul unui act normativ trebuie sa fie clar si precis, iar tehnica de redactare sa nu lase loc niciunui dubiu si niciunui echivoc.
Prin prisma celor mai sus enuntate, consideram ca textele legale criticate incalca cerinta de previzibilitate si accesibilitate.
2. Este de remarcat ca desi titlul actului cuprinde denumirea generica de “Lege-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice”, acest caracter unitar este incalcat prin exceptiile prevazute la art. 2 alin. (2), aceste prevederi fiind in contradictie cu principiul caracterului unitar enuntat la art. 3 lit. a).
Avand in vedere ca aceste exceptii se refera la persoanele care au aceeasi situatie juridica, fiind salarizate din fonduri publice, ca si cei carora li se aplica dispozitiile legii, creeaza o discriminare intre cele doua categorii de salariati, incalcand astfel prevederile art. 16 alin. (1) din Constitutie.
3. Art. 3 lit. b) din lege consacra principiul suprematiei legii, in sensul ca drepturile de natura salariala se stabilesc numai prin norme juridice de forta legii.
Acest principiu este incalcat prin prevederile art. 23 alin. (3), care confera Guvernului dreptul de a acorda sporuri cu depasirea limitei de 30% din valoarea salariului de baza pentru anumite categorii de personal si pentru conditii temporare de munca.
Astfel, se instituie dreptul discretionar al Guvernului de a acorda suplimentari de sporuri pentru categorii de personal pe care numai Guvernul le va desemna si pentru conditii temporare de munca pe care numai Guvernul le va aprecia.
Aceasta prevedere lasa deschisa posibilitatea Guvernului de a modifica/completa salarizarea unor categorii de personal.
O asemenea reglementare impiedica persoanele vizate sa prevada, intr-un grad rezonabil, consecintele aplicarii legii.
4. Potrivit art. 21, nevazatorii cu handicap accentuat, pentru activitatea desfasurata in cadrul programului de lucru, beneficiaza de un spor de 15% din salariul de baza. Textul pare a fi o masura de protectie a acestor persoane, in deplin acord cu prevederile art. 50 din Constitutie, dar lipsa de claritate si precizie a legii face ca aceasta discriminare pozitiva sa devina inaplicabila prin raportare la prevederile art. 23 alin. (2), care limiteaza suma sporurilor si indemnizatiilor individuale la 30% din salariul de baza.
In aceste conditii, un salariat nevazator cu handicap accentuat fie nu poate beneficia de toate sporurile acordate la locul de munca, daca acestea insumeaza 30% din salariul de baza, fie nu poate beneficia de sporul special de 15%, ceea ce conduce iarasi la discriminare.
5. In ceea ce priveste prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) privind limitarea cumulului de functii, consideram ca este o ingradire a dreptului la munca, incalcandu-se prevederile art. 41 alin. (1) din Constitutie.
In acest sens s-a pronuntat si Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 114/1994, statuand ca “dreptul la munca al unei persoane nu poate forma obiectul vreunei ingradiri sau limitari, fiecare persoana fiind libera sa munceasca in masura posibilitatilor sale fizice si intelectuale pe care doar singura le poate aprecia”.
Mai mult, chiar prevederile art. 26 din lege permit in cazuri exceptionale cumulul de functii in anumite unitati publice si de catre persoane din aceeasi unitate.
Aceste prevederi creeaza discriminare intre aceleasi categorii de persoane, cei salarizati din fonduri publice, si in acelasi timp afecteaza claritatea si previzibilitatea legii, nefiind precizate care sunt cazurile exceptionale si cine poate stabili aceste cazuri.
Consideram ca prin prisma acestor critici Legea privind salarizarea unitara a persoanelor platite din fonduri publice este neconstitutionala.

Judecator,
prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru

Judecator,
prof. univ. dr. Tudorel Toader

Judecator,
Puskas Valentin Zoltan