Decizia Curtii Constitutionale nr. 188/2010 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar si opinia separate la aceasta decizie
In M. Of. nr. 237 din 14 aprilie 2010 a fost publicata decizia Curtii Constitutionale nr. 188/2010 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Din cuprins:
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, exceptie ridicata de Ana-Maria Borcean, Alina Caruntu, din oficiu de Judecatoria Sectorului 4 Bucuresti, Judecatoria Ramnicu Valcea si Tribunalul Dolj – Sectia civila in dosarele nr. 6.262/318/2009, nr. 6.265/318/2009, nr. 7.519/4/2009, nr. 4.496/288/2009 si nr. 746/215/2009 ale Judecatoriei Targu Jiu, Judecatoriei Sectorului 4 Bucuresti, Judecatoriei Ramnicu Valcea si Tribunalului Dolj – Sectia civila.
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din 12 ianuarie 2010, in prezenta reprezentantului Ministerului Public, si au fost consemnate in incheierea din aceeasi data, cand, avand nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, in conformitate cu dispozitiile art. 14 si ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, a amanat pronuntarea pentru data de 26 ianuarie 2010. La termenul din 26 ianuarie 2010, Curtea, avand nevoie de timp pentru a delibera, a amanat pronuntarea pentru data de 9 februarie 2010. La acest din urma termen, precum si la cel din 26 februarie 2010, Curtea, constatand imposibilitatea constituirii legale a completului de judecata, a amanat pronuntarea pentru termenul din 2 martie 2010.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarelor, constata urmatoarele:
Prin incheierile din 23 iunie 2009, 1 iulie 2009, 8 iulie 2009, 9 iulie 2009, pronuntate in dosarele nr. 6.262/318/2009, nr. 6.265/318/2009, nr. 7.519/4/2009, nr. 4.496/288/2009 si nr. 746/215/2009, Judecatoria Targu Jiu, Judecatoria Sectorului 4 Bucuresti, Judecatoria Ramnicu Valcea si Tribunalul Dolj – Sectia civila au sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, exceptie ridicata de Ana-Maria Borcean, Alina Caruntu, din oficiu de Judecatoria Sectorului 4 Bucuresti, Judecatoria Ramnicu Valcea si Tribunalul Dolj – Sectia civila in cauze avand ca obiect solutionarea unor contestatii la executare.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate Ana-Maria Borcean si Alina Caruntu arata ca suspendarea executarii hotararilor judecatoresti avand ca obiect acordarea unor drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sectorul bugetar si esalonarea platii acestora pana in 2012 incalca prevederile constitutionale ale art. 15 alin. (2), ale art. 21 alin. (1) – (3), ale art. 41 alin. (2) si ale art. 47 alin. (1).
Judecatoria Sectorului 4 Bucuresti, ridicand din oficiu exceptia de neconstitutionalitate, apreciaza ca ordonanta de urgenta criticata incalca art. 115 alin. (4) din Constitutie, tinand cont de faptul ca instanta constitutionala a constatat incalcarea aceluiasi text constitutional atunci cand prin Decizia nr. 784 din 12 mai 2009 a declarat ca fiind neconstitutionale dispozitiile art. III din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 75/2008, prin care, de asemenea, se prevedeau esalonari cu privire la executarea unor categorii de hotarari judecatoresti. In fine, considera ca sunt incalcate si prevederile art. 1 alin. (4), art. 126 alin. (1) din Constitutie, precum si cele ale art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si ale art. 1 din Protocolul aditional la Conventie.
Judecatoria Ramnicu Valcea si Tribunalul Dolj – Sectia civila, ridicand din oficiu exceptia de neconstitutionalitate, pe langa aspectele relevate de Judecatoria Sectorului 4 Bucuresti, invoca in sustinerea exceptiei si hotararile Curtii Europene a Drepturilor Omului pronuntate in unele cauze, precum Shmalko impotriva Ucrainei, 2004, Stran si Srtatis Andreadis impotriva Greciei, 1994, Metaxas impotriva Greciei, 2004, Sandor impotriva Romaniei, 2005, toate vizand incalcarea dreptului la un proces echitabil prin neexecutarea sau intarzierea executarii unor hotarari judecatoresti.
Judecatoria Targu Jiu, exprimandu-si opinia in dosarele nr. 5.134D/2009 si nr. 5.331D/2009, apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este intemeiata.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierile de sesizare au fost comunicate presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate.
Avocatul Poporului, in Dosarul nr. 5.134D/2009, apreciaza ca prevederile legale criticate sunt neconstitutionale. In celelalte dosare, acesta nu a comunicat punctul sau de vedere.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand incheierile de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, rapoartele intocmite de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze prezenta exceptie.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 416 din 18 iunie 2009, avand urmatorul cuprins:
“Art. 1. – (1) Plata sumelor prevazute prin hotarari judecatoresti avand ca obiect acordarea unor drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii pana la data de 31 decembrie 2009, se va realiza dupa o procedura de executare care incepe astfel:
a) in anul 2010 se plateste 34% din valoarea titlului executoriu;
b) in anul 2011 se plateste 33% din valoarea titlului executoriu;
c) in anul 2012 se plateste 33% din valoarea titlului executoriu.
(2) In cursul termenului prevazut la alin. (1) orice cerere de executare silita se suspenda de drept.
(3) Sumele prevazute la alin. (1), platite in temeiul prezentei ordonante de urgenta, se actualizeaza cu indicele preturilor de consum comunicat de Institutul National de Statistica.
(4) In intelesul prezentei ordonante de urgenta, prin sectorul bugetar se intelege autoritatile si institutiile publice a caror finantare se asigura astfel:
a) integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dupa caz;
b) din venituri proprii si subventii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dupa caz;
c) integral din venituri proprii.
Art. 2. – Prin ordin al ordonatorilor principali de credite va fi stabilita procedura de efectuare a platii titlurilor executorii, cu respectarea termenelor prevazute la art. 1.
Art. 3. – Platile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidenta prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 75/2008 privind stabilirea de masuri pentru solutionarea unor aspecte financiare in sistemul justitiei, aprobata cu modificari prin Legea nr. 76/2009, si a prevederilor Ordinului ministrului justitiei, al ministrului economiei si finantelor, al presedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, al presedintelui Inaltei Curti de Casatie si Justitie si al procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie nr. 1.859/C/2.484/26.650/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de esalonare a platii sumelor prevazute in titlurile executorii emise pana la intrarea in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 75/2008 privind stabilirea de masuri pentru solutionarea unor aspecte financiare in sistemul justitiei se executa cu respectarea prevederilor art. 1 si 2.”
Autorii exceptiei sustin ca dispozitiile legale criticate incalca prevederile constitutionale ale art. 1 alin. (4) privind principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat, art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea, art. 21 alin. (1) – (3) privind accesul liber la justitie si la un proces echitabil, art. 41 alin. (2) privind munca si protectia sociala a muncii, art. 44 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai, art. 115 alin. (4) privind delegarea legislativa si art. 126 alin. (1) privind instantele judecatoresti. Totodata, in sustinerea exceptiei sunt invocate si o serie de prevederi ale Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, precum: art. 6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil, art. 14 privind interzicerea discriminarii, art. 17 privind interzicerea abuzului de drept si ale art. 18 privind limitarea folosirii restrangerii drepturilor. In fine, sunt considerate a fi incalcate si prevederile art. 1 din Protocolul aditional la Conventie privind protectia proprietatii.
Examinand exceptia de neconstitutionalitate ridicata, Curtea constata ca autorii acesteia aduc atat o critica de neconstitutionalitate extrinseca, cat si una de neconstitutionalitate intrinseca prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009. Avand in vedere acest aspect, Curtea va analiza mai intai critica de neconstitutionalitate extrinseca si, ulterior, cea intrinseca.
I. Sustinerea potrivit careia Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 incalca prevederile art. 115 alin. (4) din Constitutie este neintemeiata. Curtea, in jurisprudenta sa, a statuat in mod constant ca situatiile extraordinare exprima un grad mare de abatere de la obisnuit sau comun, aspect intarit si prin adaugarea sintagmei “a caror reglementare nu poate fi amanata” (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005).
Curtea a mai aratat, prin Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, ca pentru indeplinirea cerintelor prevazute de art. 115 alin. (4) din Constitutie este necesara existenta unei stari de fapt obiective, cuantificabile, independente de vointa Guvernului, care pune in pericol un interes public. Cu privire la criteriul obiectiv necesar pentru aprecierea situatiei extraordinare, Curtea a retinut, cu prilejul pronuntarii Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, ca “invocarea elementului de oportunitate, prin definitie de natura subiectiva, caruia i se confera o eficienta contributiva determinanta a urgentei, ceea ce, implicit, il converteste in situatie extraordinara, impune concluzia ca aceasta nu are, in mod necesar si univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie si unor factori subiectivi, de oportunitate (…). Intrucat insa asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existentei situatiei extraordinare, in temeiul lor sau prin convertirea lor intr-o asemenea situatie, confera acesteia un caracter arbitrar, de natura sa creeze dificultati insurmontabile in legitimarea delegarii legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constitutionalitate – situatia extraordinara -, a carui respectare este prin definitie supusa controlului Curtii, sa fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil”. Totodata, cu prilejul pronuntarii Deciziei nr. 421 din 9 mai 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constitutionala a statuat ca “urgenta reglementarii nu echivaleaza cu existenta situatiei extraordinare, reglementarea operativa putandu-se realiza si pe calea procedurii obisnuite de legiferare”.
Mai mult, Curtea a statuat ca nu se constituie intr-o situatie extraordinara cazurile “cu implicatii financiare legate de punerea in executare a hotararilor judecatoresti. Aceste aspecte tin de oportunitatea adoptarii reglementarii” (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009, si Decizia nr. 784 din 12 mai 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 466 din 7 iulie 2009).
Raportat la cauza de fata, Curtea observa ca Guvernul a motivat situatia extraordinara ca fiind determinata de:
– dificultatile intampinate cu privire la executarea hotararilor judecatoresti avand ca obiect drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sectorul bugetar;
– influenta substantiala asupra bugetului de stat pe anul 2009 pe care o are executarea, in conditiile dreptului comun, a titlurilor executorii;
– necesitatea mentinerii echilibrelor bugetare si, in mod implicit, nerespectarea angajamentelor interne si internationale asumate de Guvernul Romaniei, inclusiv in ceea ce priveste nivelul deficitului bugetar.
Avand in vedere jurisprudenta sa cu privire la art. 115 alin. (4) din Constitutie, Curtea urmeaza sa analizeze fiecare dintre aceste motive invocate de Guvern pentru a stabili daca implicatiile financiare legate de punerea in executare a hotararilor judecatoresti, in situatia data, se circumscriu situatiei extraordinare sau unor elemente de oportunitate. O atare analiza este necesara pentru a stabili daca un considerent de principiu rezultat din jurisprudenta Curtii Constitutionale, in speta fiind vorba de Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009 si Decizia nr. 784 din 12 mai 2009, este aplicabil fara nicio circumstantiere sau, din contra, in functie de circumstantele spetei, sa ii poata fi adaugat un corectiv si sa poata fi considerat ca fiind o situatie extraordinara.
Astfel, se observa ca instanta de contencios constitutional, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, a retinut ca situatia de criza financiara mondiala ar putea afecta, in lipsa unor masuri adecvate, stabilitatea economica a tarii si, implicit, securitatea nationala. Aceasta este premisa de la care Curtea urmeaza sa analizeze relevanta motivelor invocate de Guvern in adoptarea ordonantei de urgenta criticate.
Primul motiv pentru justificarea situatiei extraordinare este cel ce vizeaza dificultatile intampinate cu privire la executarea hotararilor judecatoresti avand ca obiect drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sectorul bugetar. Un atare motiv privit ut singuli nu justifica existenta unei situatii extraordinare, de aceea Curtea va proceda la analizarea si a urmatoarelor doua motive invocate de Guvern, respectiv influenta negativa pe care executarea titlurilor executorii le-ar avea asupra bugetului de stat si cresterea deficitului bugetar. Aceste ultime doua motive sunt sustinute de faptul ca valoarea titlurilor executorii avand ca obiect drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sectorul bugetar este foarte mare din moment ce nu este vorba despre titluri executorii singulare sau care afecteaza un anume domeniu de activitate, ci despre o chestiune sistemica, la nivel statal. Nici aceste motive privite ut singuli nu justifica existenta unei situatii extraordinare, insa, privind toate cele trei motive in mod cumulat si plecand de la premisa constatata de catre Curte prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, Curtea Constitutionala ajunge la concluzia ca, in cauza de fata, exista un grad mare de abatere de la obisnuit, si anume de la conditiile concrete in care executarea titlurilor executorii se face cu respectarea Codului de procedura civila, respectiv a Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002, dupa caz, astfel incat considera ca exista o situatie extraordinara in sensul art. 115 alin. (4) din Constitutie. Prin urmare, Curtea constata ca exista o stare de fapt obiectiva, cuantificabila si independenta de vointa Guvernului care pune in pericol un interes public, respectiv stabilitatea economica a statului roman.
De asemenea, Curtea constata ca ordonanta de urgenta a fost adoptata in vederea atenuarii efectelor unei stari de criza economica generalizata. O atare finalitate economica implica, in mod necesar si neechivoc, o reglementare juridica primara, rapida, unitara si energica. In consecinta, adoptarea masurii criticate reclama, in mod indubitabil, urgenta; or, reglementarea urgenta a situatiei rezultate in conditiile de criza economica nu putea fi facuta in mod rapid si rezonabil nici prin asumarea raspunderii Guvernului in fata Camerei Deputatilor si a Senatului asupra unui proiect de lege si nici prin adoptarea unui proiect de lege cu procedura de urgenta. In aceste conditii, pentru conservarea stabilitatii economice a statului, singurul instrument ramas la indemana Guvernului a fost adoptarea unei ordonante de urgenta.
Pentru aceste motive, Curtea constata ca reglementarea criticata indeplineste exigentele urgentei prevazute in art. 115 alin. (4) din Constitutie.
In consecinta, Curtea constata ca, in anumite situatii extreme, precum in cea de fata, implicatiile financiare legate de punerea in executare a hotararilor judecatoresti se pot constitui intr-o situatie extraordinara in sensul art. 115 alin. (4) din Constitutie, in masura in care asemenea masuri sunt motivate, in mod fundamentat, de apararea stabilitatii economice a statului roman. O atare situatie extraordinara, in mod evident, are un caracter temporar, regula in aceasta materie fiind executarea hotararilor judecatoresti in conformitate cu dreptul comun in materie, respectiv Codul de procedura civila sau Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, dupa caz, chiar daca debitor este statul. Altfel, Guvernul nu poate uza de reglementarea, in viitor, in mod nelimitat, a unor proceduri derogatorii de la dreptul comun atunci cand statul este debitor; este sarcina statului sa gaseasca solutii pentru executarea conforma a hotararilor judecatoresti, potrivit dreptului comun. In caz contrar, nu ar mai exista o situatie extraordinara in sensul art. 115 alin. (4) din Constitutie, ci, mai degraba, s-ar pune in evidenta elemente de oportunitate legislativa.
II. Cu privire la criticile de neconstitutionalitate intrinseca, Curtea constata ca si acestea sunt neintemeiate pentru motivele ce vor fi expuse mai jos:
1. Pretinsa incalcare a prevederilor constitutionale ale art. 1 alin. (4) privind principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat, coroborate cu cele ale art. 126 alin. (1) privind instantele judecatoresti, nu poate fi retinuta din moment ce Guvernul nu refuza aplicarea hotararilor judecatoresti, ci, din contra, le recunoaste si isi ia angajamentul ferm de a le executa intocmai potrivit criteriilor rezonabile si obiective stabilite in actul normativ contestat. Prin urmare, Curtea constata ca ordonanta de urgenta nu este o masura prin care se interzice nici macar temporar executarea unei hotarari judecatoresti si, in consecinta, nu reprezinta o imixtiune a puterii legislative in procesul de realizare a justitiei.
2. Critica ce priveste art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea este evident neintemeiata, intrucat textul criticat se aplica pentru viitor, neexistand in acest sens nicio urma de indoiala.
3. Nu se poate retine existenta niciunei discriminari intre debitori, in sensul ca statul ca debitor si-ar aroga mai multe drepturi decat debitorii persoane de drept privat in ceea ce priveste executarea hotararilor judecatoresti.
Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci cand nu este justificata in mod obiectiv si rezonabil, aceasta insemnand ca nu urmareste un scop legitim sau nu pastreaza un raport rezonabil de proportionalitate intre mijloacele folosite si obiectivul avut in vedere (in acest sens, a se vedea hotararile pronuntate in cauzele “Aspecte privind regimul lingvistic in scolile belgiene” impotriva Belgiei, 1968, Marckx impotriva Belgiei, 1979, Rasmussen impotriva Danemarcei, 1984, Abdulaziz, Cabales si Balkandali impotriva Regatului Unit, 1985, Gaygusuz impotriva Austriei, 1996, Larkos impotriva Cipru, 1999, Bocancea si altii impotriva Moldovei, 2004). Totodata, in conformitate cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, statele beneficiaza de o anumita marja de apreciere in a decide daca si in ce masura diferentele intre diversele situatii similare justifica un tratament juridic diferit, iar scopul acestei marje variaza in functie de anumite circumstante, de domeniu si de context (in acest sens, a se vedea hotararile pronuntate in cauzele “Aspecte privind regimul lingvistic in scolile belgiene” impotriva Belgiei, 1968, Gaygusuz impotriva Austriei, 1996, Bocancea si altii impotriva Moldovei, 2004).
Or, in cauza de fata, astfel cum s-a aratat si mai sus, masura contestata urmareste un scop legitim – asigurarea stabilitatii economice a tarii – si pastreaza un raport rezonabil de proportionalitate intre mijloacele folosite si obiectivul avut in vedere – executarea esalonata a hotararilor judecatoresti in cauza. Astfel, situatia particulara ivita si motivata prin existenta unei situatii extraordinare este una care reclama o diferenta evidenta de tratament juridic.
Toate acestea duc la concluzia ca ordonanta de urgenta criticata este conforma cu art. 14 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.
4. Cu privire la invocarea art. 21 alin. (1) – (3) privind accesul liber la justitie si la un proces echitabil, Curtea retine ca, potrivit jurisprudentei sale – Decizia nr. 458 din 31 martie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009 – “procesul civil parcurge doua faze: judecata si executarea silita, aceasta din urma intervenind in cazul hotararilor susceptibile de a fi puse in executare cu ajutorul fortei de constrangere a statului sau a altor titluri executorii, in masura in care debitorul nu isi executa de bunavoie obligatia”. Insa, asa cum s-a aratat si mai sus, actul normativ criticat este o masura de natura sa intareasca finalitatea procesului judiciar, in sensul ca reprezinta un prim pas important al debitorului de a-si executa creanta. Faptul ca acesta isi executa creanta intr-o perioada de 3 ani nu reprezinta o durata excesiva a executarii unei hotarari judecatoresti, datorita caracterului sistemic al problemelor aparute in legatura cu executarea titlurilor executorii ale personalului bugetar. De altfel, chiar si Curtea Europeana a Drepturilor Omului, solutionand Cererea nr. 60.858/00 si pronuntand Decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002 in Cauza Vasyl Petrovych Krapyvnytskiy impotriva Ucrainei, a apreciat ca un termen de 2 ani si 7 luni de executare a unei hotarari judecatoresti nu este excesiv in conditiile concrete ale cauzei, respectiv lipsa vadita de fonduri a unitatii militare debitoare. Totodata, in Cauza Burdov impotriva Rusiei, 2002, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a apreciat ca o autoritate statala nu ar putea sa invoce lipsa de lichiditati pentru a justifica refuzul de a executa o condamnare. Or, in cauza de fata, Guvernul roman nu numai ca nu refuza executarea hotararilor judecatoresti, ci se obliga la plata esalonata a sumelor prevazute prin acestea. Executarea esalonata a unor titluri executorii care au ca obiect drepturi banesti nu este interzisa in niciun mod de Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale; executarea uno icto constituie doar o alta modalitate de executare, fara ca acest lucru sa insemne ca este singura si unica modalitate posibila de executare pe care Guvernul o poate aplica.
Curtea mai constata ca art. 25 alin. (1) din Legea bugetului de stat pe anul 2010 nr. 11/2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 60 din 27 ianuarie 2010, prevede ca “ordonatorii principali de credite efectueaza plata titlurilor executorii, conform Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, din sumele aprobate la titlul <<Cheltuieli de personal>>”, ceea ce echivaleaza cu impunerea unei obligatii de rezultat in sarcina acestora. Totodata, astfel cum prevede art. 25 alin. (2) din aceeasi lege, “prin hotarare a Guvernului, in cazuri temeinic justificate, in ultima luna a fiecarui trimestru pot fi majorate sumele aprobate la titlul <<Cheltuieli de personal>> in bugetele ordonatorilor principali de credite finantati integral de la bugetul de stat, pentru acoperirea necesarului de credite bugetare pentru plata titlurilor executorii prevazute de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, in mod esalonat pe parcursul anului 2010, din suma globala prevazuta cu aceasta destinatie in bugetul Ministerului Finantelor Publice – <<Actiuni generale>>”. Acest aspect releva grija pe care legiuitorul delegat o acorda executarii intru totul a hotararilor judecatoresti ce cad sub incidenta Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009.
5. Cu privire la dreptul de proprietate, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca despagubirea recunoscuta printr-o decizie definitiva si executorie constituie un bun in sensul art. 1 din Protocolul nr. 1; neexecutarea platii intr-un termen rezonabil constituie, deci, o atingere a dreptului reclamantului la respectarea bunurilor, ca si faptul ca lipsa de lichiditati nu poate justifica un asemenea comportament (Ambruosi impotriva Italiei, 2000, Burdov impotriva Rusiei, 2002). Guvernul, prin adoptarea ordonantei de urgenta criticate, nu neaga existenta si intinderea despagubirilor constatate prin hotarari judecatoresti si nu refuza punerea in aplicare a acestora. Masura criticata este mai degraba una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobandit in sensul Conventiei, fiind, deci, o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constitutie, in conditiile unei crize financiare accentuate.
6. Avand in vedere cele de mai sus, Curtea nu poate retine incalcarea prevederilor conventionale ale art. 17 privind interzicerea abuzului de drept si ale art. 18 privind limitarea folosirii restrangerii drepturilor.
7. In fine, Curtea constata ca dispozitiile constitutionale ale art. 41 alin. (2) privind munca si protectia sociala a muncii si ale art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai nu au incidenta in cauza.
Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1 – 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Respinge ca neintemeiata exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, exceptie ridicata de Ana-Maria Borcean, Alina Caruntu, din oficiu de Judecatoria Sectorului 4 Bucuresti, Judecatoria Ramnicu Valcea si Tribunalul Dolj – Sectia civila in dosarele nr. 6.262/318/2009, nr. 6.265/318/2009, nr. 7.519/4/2009, nr. 4.496/288/2009 si nr. 746/215/2009 ale Judecatoriei Targu Jiu, Judecatoriei Sectorului 4 Bucuresti, Judecatoriei Ramnicu Valcea si Tribunalului Dolj – Sectia civila.
Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 2 martie 2010.
PRESEDINTE,
ACSINTE GASPAR
Magistrat-asistent,
Benke Karoly
*
OPINIE SEPARATA
In dezacord cu opinia majoritara, consideram ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 416 din 18 iunie 2009, trebuie admisa pentru urmatoarele motive:
Prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 a fost esalonata plata unor drepturi salariale stabilite prin hotarari judecatoresti definitive si irevocabile.
Autorul exceptiei sustine, printre altele, ca dispozitiile legale criticate incalca prevederile constitutionale ale art. 1 alin. (4) privind principiul separatiei si echilibrul puterilor in stat si ale art. 21 alin. (1) – (3) privind accesul liber la justitie si la un proces echitabil.
Din perspectiva acestor sustineri trebuie sa avem in vedere atat jurisprudenta Curtii Constitutionale, cat si cea a Curtii Europene a Drepturilor Omului in materia executarii hotararilor judecatoresti.
Prin Decizia nr. 458 din 31 martie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009, Curtea a statuat ca “procesul civil parcurge doua faze: judecata si executarea silita, aceasta din urma intervenind in cazul hotararilor susceptibile de a fi puse in executare cu ajutorul fortei de constrangere a statului sau a altor titluri executorii, in masura in care debitorul nu isi executa de bunavoie obligatia.
Caracterul unitar al procesului civil impune respectarea garantiilor ce caracterizeaza dreptul la un proces echitabil atat in faza judecatii, cat si a executarii silite, cea mai importanta dintre aceste garantii fiind <<dreptul la un tribunal>> in sensul art. 21 din Constitutie si al art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, adica liberul acces la o instanta independenta si impartiala, stabilita prin lege, si controlul actelor efectuate in ambele faze ale procesului de catre instantele judecatoresti”.
Prin Decizia nr. 6 din 11 noiembrie 1992, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 48 din 4 martie 1993, Curtea a stabilit ca “in virtutea principiului separatiei puterilor in stat, Parlamentul nu are dreptul sa intervina in procesul de realizare a justitiei. […] O imixtiune a puterii legislative care ar pune autoritatea judecatoreasca in imposibilitatea de a functiona, chiar daca numai cu referire la o anumita categorie de cauze si pentru o anumita perioada de timp, ar avea drept consecinta ruperea echilibrului constitutional dintre aceste autoritati. De aceea, o dispozitie legala prin care se suspenda cursul judecatii sau executarea hotararilor judecatoresti definitive referitoare la anumite cauze determinate este neconstitutionala”*1.
Prin Decizia nr. 50 din 21 martie 2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 277 din 20 iunie 2000, Curtea Constitutionala a retinut ca “o prevedere legala, prin care s-ar interzice – fie si numai temporar – executarea unei hotarari judecatoresti ar reprezenta o imixtiune a puterii legislative in procesul de realizare a justitiei, fiind contrara principiului constitutional al separatiei puterilor in stat”.
Executarea unei hotarari judecatoresti nu poate fi amanata de debitor in mod unilateral, fara acordul creditorului.
Curtea Europeana a Drepturilor Omului, in jurisprudenta sa, a statuat urmatoarele:
“Dreptul de acces la justitie, garantat de art. 6 din Conventie, protejeaza, de asemenea, si executarea hotararilor judecatoresti definitive si obligatorii, care, intr-un stat care respecta preeminenta dreptului, nu pot ramane fara efect in detrimentul unei parti. In consecinta, executarea unei hotarari judecatoresti nu poate fi impiedicata, anulata sau intarziata intr-un mod excesiv” (a se vedea, printre altele, hotararile Hornsby impotriva Greciei din 19 martie 1997, Burdov impotriva Rusiei din 7 mai 2002; Jasiuniene impotriva Lituaniei din 6 martie 2003; Ruianu impotriva Romaniei din 17 iunie 2003, Sabin Popescu impotriva Romaniei, 2005).
“Executarea unei sentinte sau a unei decizii, indiferent de instanta care o pronunta, trebuie considerata ca facand parte integranta din <<proces>>, in sensul art. 6 alin. 1 din Conventie. Dreptul de acces la justitie ar fi iluzoriu daca ordinea juridica interna a unui stat contractant ar permite ca o hotarare definitiva si obligatorie sa ramana fara efect in detrimentul unei parti [Immobiliare Saffi impotriva Italiei, Sandor impotriva Romaniei]. […] Pe cale de consecinta, daca administratia refuza sau omite sa execute o hotarare judecatoreasca ori intarzie in executarea acesteia, garantiile art. 6 de care a beneficiat justitiabilul in fata instantelor judecatoresti isi pierd orice ratiune de a fi” (Hornsby impotriva Greciei, Hotararea din 19 martie 1997, Jurisprudenta CEDO, de V. Berger, p. 286, editia a 5-a, si SC Ruxandra Trading impotriva Romaniei, 2007).
In cazul Burdov contra Rusiei (Hotarare a CEDO din 7 mai 2002), prima condamnare a Rusiei pe baza art. 6 paragraful 1 din Conventie si a art. 1 din Protocolul nr. 1 a permis Curtii Europene sa reafirme dreptul la executarea sentintelor si a hotararilor care emana de la orice jurisdictie.
Curtea a decis ca “o autoritate a statului nu ar putea invoca o lipsa a resurselor pentru a nu onora o obligatie bazata pe o decizie a justitiei. Sigur ca o intarziere in executarea unei hotarari poate fi justificata de circumstante particulare, dar intarzierea nu poate avea drept consecinta atingerea substantei dreptului protejat de articolul 6 paragraful 1”.
In fine, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit, cu valoare de principiu, la paragraful 70 al hotararii, urmatoarele:
– Complexitatea procedurii interne de executare sau a sistemului bugetar public nu este de natura sa exonereze statul de la obligatia sa prevazuta de Conventie de a garanta tuturor dreptul de a fi executate intr-un termen rezonabil acele hotarari judecatoresti care sunt obligatorii si executorii.
– Nu este permis autoritatilor statului de a se preleva de lipsa de fonduri sau a altor resurse ca scuza pentru a nu onora debitul stabilit prin hotarare judecatoreasca.
– Este obligatia statelor contractante de a-si organiza sistemul juridic in asa fel incat autoritatile competente sa isi poata executa obligatiile.
Tinand cont de jurisprudenta Curtii Constitutionale si de cea a Curtii Europene a Drepturilor Omului, in opinia noastra, exceptia de neconstitutionalitate ridicata in prezenta cauza este intemeiata.
————
*1 Curtea, prin decizia mentionata si in exercitarea controlului a priori, a declarat “neconstitutionale prevederile art. 2 alin. 1 si ale art. 5 din Legea privind masuri premergatoare situatiei juridice a unor imobile trecute in proprietatea statului dupa 23 august 1944”. Prin art. 5 din legea respectiva se prevedea, asa cum s-a retinut prin decizia Curtii, ca “pana la adoptarea viitoarei legi se suspenda din oficiu judecarea proceselor de orice natura privitoare la bunurile ce fac obiectul art. 1 din legea in discutie, precum si executarea hotararilor judecatoresti definitive pronuntate cu privire la asemenea bunuri”.
Judecator,
Puskas Valentin Zoltan
Judecator,
prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru
Judecator,
prof. univ. dr. Tudorel Toader
—————