Sunt neconstitutionale dispozitiile art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 si art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici

In M. Of. nr. 291 din 4 mai 2010 a fost publicata Decizia Curtii Constitutionale nr. 414/2010 referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 si ale art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici.
Din cuprins:
In temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constitutie si ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, la data de 3 martie 2010, un grup de 33 de senatori a solicitat Curtii Constitutionale sa se pronunte asupra constitutionalitatii dispozitiilor art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 si ale art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici.
Sesizarea de neconstitutionalitate a fost inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 2.605 din 3 martie 2010 si constituie obiectul Dosarului nr. 517A/2010.
La sesizare a fost anexata lista cuprinzand semnaturile celor 33 de senatori, si anume: Ion Toma, Viorel Arcas, Vasile-Cosmin Nicula, Dan-Coman Sova, Sorin-Constantin Lazar, Ecaterina Andronescu, Marius-Sorin-Ovidiu Bota, Ioan Chelaru, Laurentiu-Florian Coca, Florin Constantinescu, Alexandru Cordos, Titus Corlatean, Avram Craciun, Petre Daea, Mihaita Gaina, Toni Grebla, Gheorghe Marcu, Radu-Catalin Mardare, Valer Marian, Alexandru Mazare, Gavril Mirza, Elena Mitrea, Nicolae Moga, Sergiu-Florin Nicolaescu, Gheorghe Pop, Nicolae-Danut Prunea, Ion Rotaru, Daniel Savu, Doina Silistru, Constantin Tamaga, Adrian Tutuianu, Serban-Constantin Valeca si Catalin Voicu.
I. Cu privire la dispozitiile art. I pct. 1 si pct. 28 din lege, in esenta, se sustine ca acestea incalca prevederile art. 16 alin. (1), (3) si art. 53 din Constitutie. In acest sens, se apreciaza ca modificarea intempestiva, la scurte intervale de timp, a normelor care reglementeaza regimul juridic al conducatorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale este de natura sa afecteze statutul functionarilor publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate si nu asigura egalitatea acestei categorii de functionari publici in raport cu celelalte persoane care ocupa sau au ocupat functii publice de conducere in administratia publica centrala si locala.
In opinia autorilor obiectiei de neconstitutionalitate, climatul de instabilitate legislativa cu privire la conducatorii serviciilor publice deconcentrate a determinat o diferenta de tratament juridic, fundamentata pe considerente de ordin politic, intre aceasta categorie de conducatori si celelalte persoane care detin functii publice de conducere in administratia publica. Se apreciaza ca, in timp ce acestia din urma s-au bucurat de toate prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, in sensul ca au fost protejati de schimbarile intempestive si abuzive din functie, conducatorilor serviciilor publice deconcentrate li s-a administrat un alt tratament juridic, si anume au fost schimbati din functii prin jocul combinat al mai multor modificari legislative operate prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009 si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 105/2009, ambele declarate neconstitutionale de catre Curtea Constitutionala.
Se arata ca textele de lege criticate creeaza in mod fictiv o noua categorie de functii publice, cea de director si director adjunct ai serviciilor publice deconcentrate, dar care, in realitate, sunt identice sub aspectul sferei de atributii si competentelor cu functiile de director executiv si director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate existente anterior, in scopul de a face imposibila reintegrarea persoanelor care au ocupat aceste din urma functii.
Toate aceste modificari legislative au creat conditii favorabile pentru ocuparea functiilor publice de conducatori ai serviciilor publice deconcentrate pe criterii subiective, ceea ce este de natura sa contravina scopului legii, si anume asigurarea unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient si impartial, in interesul cetatenilor.
Prin modificarea continua a regimului juridic aplicabil conducatorilor serviciilor publice deconcentrate, prin desfiintarea si infiintarea, in mod succesiv, a posturilor acestora este incalcat principiul accesului egal la functiile publice, prevazut de art. 16 alin. (3) din Constitutie, care presupune atat accesul efectiv la functia publica, cat si exercitarea sa in conditii de egalitate sub aspectul protectiei acordate tuturor categoriilor de functionari publici. Aceste masuri constituie restrangeri ale dreptului de acces la o functie publica, care nu sunt justificate in mod obiectiv ca fiind imperios necesare pentru salvgardarea unui alt drept care, in absenta acestor restrictii, ar fi grav compromis. Mai mult, se aduce atingere substantei dreptului prevazut de art. 16 alin. (3) din Constitutie, astfel incat textele criticate sunt contrare exigentelor art. 53 din Constitutie.
II. Se sustine ca art. I pct. 6 din lege contravine art. 16 alin. (1) din Constitutie, intrucat stabileste in sarcina mai multor entitati publice competenta organizarii concursului de recrutare a functionarilor publici. In acest mod se altereaza obiectivitatea verificarii aptitudinilor/competentelor profesionale ale candidatilor si se creeaza discriminari, in sensul ca recrutarea in functii publice de conducere vacante de sef serviciu sau sef birou, in functii publice specifice asimilate acestora sau in functii publice de executie vacante si temporar vacante nu se realizeaza de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, ci de autoritatile sau institutiile publice in al caror stat de functii se afla functiile publice respective.
III. Se considera ca dispozitiile art. I pct. 27 din lege incalca art. 16 alin. (1) si (3) din Constitutie, intrucat accesul la functia publica nu se face prin concurs, ci prin transformarea posturilor de natura contractuala care implica exercitarea unor prerogative de putere publica in functii publice. Astfel, persoanele incadrate in posturi de natura contractuala, aflate in ipoteza art. I pct. 27 din lege, urmeaza sa ocupe functii publice in baza unui act administrativ de numire, in absenta organizarii unui concurs, ceea ce este discriminatoriu in raport cu terte persoane care doresc sa acceada la o functie publica, situatie in care accesul se realizeaza numai prin sustinerea unui concurs.
In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisa presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si formula punctele de vedere asupra sesizarii de neconstitutionalitate.
Presedintele Senatului a transmis Curtii Constitutionale, cu Adresa nr. 662 din 10 martie 2010, punctul sau de vedere, in care se arata ca sesizarea de neconstitutionalitate este intemeiata, intrucat modificarile aduse Legii nr. 188/1999 contravin art. 16 alin. (1) si (3), precum si art. 53 din Constitutie. In acest sens, se arata ca modificarea continua a regimului juridic aplicabil conducatorilor serviciilor publice deconcentrate, precum si schimbarea succesiva a denumirii unor functii afecteaza stabilitatea exercitarii acestora, precum si statutul juridic al functionarilor publici din serviciile publice deconcentrate, ceea ce incalca dreptul de acces la o functie publica si principiul stabilitatii ce ar trebui sa guverneze exercitarea functiilor publice. Se mai sustine ca legea criticata adanceste inegalitatile de regim juridic dintre conducatorii serviciilor publice deconcentrate si ceilalti functionari publici prin crearea unei noi categorii de functii publice si duce la imposibilitatea reintegrarii persoanelor care au ocupat aceste functii publice.
Infiintarea si desfiintarea succesiva a unor functii publice care presupun atributii identice nu sunt de natura sa indeplineasca dezideratul accesului in conditii de egalitate la functiile publice, motiv pentru care prevederile legale criticate incalca art. 16 alin. (1) si (3), precum si art. 53 din Constitutie.
Se mai arata ca, in lipsa organizarii vreunui concurs, persoanele incadrate in posturi de natura contractuala care implica exercitarea unor prerogative de putere publica si care se transforma in functii publice urmeaza sa ocupe noile functii publice in baza unui act administrativ de numire. Astfel, aceste persoane sunt favorizate, contrar art. 16 alin. (1) din Constitutie, in raport cu alte persoane care doresc sa ocupe o functie publica.
In fine, se considera ca legea criticata incalca exigentele Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale privind accesibilitatea si previzibilitatea normei juridice, avand formulari neclare, ceea ce lipseste norma juridica de caracterul logic si precis.
Guvernul a transmis Curtii Constitutionale, cu Adresa nr. 5/1.645/E.B. din 12 martie 2010, punctul sau de vedere, in care se arata ca sesizarea de neconstitutionalitate este neintemeiata, pentru urmatoarele motive:
1. Modificarea terminologiei folosite in raport cu denumirea functiilor publice de conducere ale serviciilor publice deconcentrate nu afecteaza regimul juridic al acestora. Se arata ca, din moment ce serviciile publice deconcentrate sunt extensii functionale ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale, noile denumiri sunt mult mai potrivite, fiind in concordanta cu denumirile functiilor publice de conducere din compartimentele organizatorice ale ministerelor. Se mai arata ca noile functii publice nu sunt create intuitu personae. In consecinta, nu se poate retine incalcarea art. 16 alin. (1) din Constitutie.
2. Referitor la incalcarea art. 16 alin. (3) din Constitutie prin prevederile art. I pct. 1 din lege, se arata ca argumentarea autorilor sesizarii se bazeaza doar pe supozitii formulate, “in contextul unor aprecieri subiective, lipsite de fundament, in legatura cu aspecte de aplicare a legii”. Se apreciaza ca schimbarea denumirii functiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate este de competenta exclusiva a legiuitorului. Totodata, o atare masura nu face referire la modificarea atributiilor aferente functiilor publice de conducere a serviciilor deconcentrate si, prin urmare, nu are relevanta asupra regimului juridic al acesteia. In acest sens sunt invocate si prevederile art. 100 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 188/1999.
3. Pentru motivele aratate mai sus, se apreciaza ca art. I pct. 1 din lege nu contravine nici art. 53 din Constitutie.
4. In raport cu critica de neconstitutionalitate ce vizeaza art. I pct. 6 din lege, se apreciaza ca, potrivit argumentatiei aferente expunerii de motive la proiectul de lege, acest text este expresia continuarii procesului de descentralizare a competentelor de gestiune a functiilor publice si a functionarilor publici, ceea ce va antrena o crestere a rolului si responsabilitatilor conducatorilor autoritatilor si institutiilor publice. In acest context, se considera ca aspectele invocate in critica de neconstitutionalitate in privinta art. I pct. 6 din lege nu vizeaza veritabile probleme de constitutionalitate, ci vizeaza chestiuni care tin de oportunitatea politicii legislative in domeniul functiei publice.
5. Art. I pct. 27 din lege consacra o modalitate de ocupare a functiei publice expres prevazuta de Legea nr. 188/1999, care la art. 56 lit. e) prevede ca functiile publice pot fi ocupate si “prin alte modalitati prevazute expres de prezenta lege”. Prin urmare, critica autorilor sesizarii de neconstitutionalitate vizeaza chestiuni ce tin, mai degraba, de politica legislativa a Parlamentului.
Presedintele Camerei Deputatilor nu a comunicat punctul sau de vedere asupra obiectiei de neconstitutionalitate.

CURTEA,
examinand obiectia de neconstitutionalitate, punctele de vedere ale presedintelui Senatului si Guvernului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile legii criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie si celor ale art. 1, 10, 15 si 18 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze sesizarea de neconstitutionalitate.
Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie dispozitiile art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 si art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, care au urmatorul cuprins:
– Art. I pct. 1: “1. La articolul 13 alineatul (1), litera d) se modifica si va avea urmatorul cuprins:
<<d) director executiv si director executiv adjunct in cadrul institutiei prefectului, in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordonate acestora, director si director adjunct in cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale, precum si in functiile publice specifice asimilate acestora.>>”;
– Art. I pct. 6: “6. La articolul 58, alineatele (1) si (3) se modifica si vor avea urmatorul cuprins:
<<Art. 58. – (1) Concursul de recrutare pentru functiile publice din cadrul autoritatilor si institutiilor publice centrale si locale, autoritatilor administrative autonome, precum si pentru serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale este organizat, in conditiile legii, astfel:
a) de comisia prevazuta la art. 18 alin. (1), pentru inaltii functionari publici. Secretariatul tehnic al comisiei se asigura de Agentia Nationala a Functionarilor Publici;
b) de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, pentru ocuparea functiilor publice de conducere generale si specifice vacante, inclusiv pentru functiile publice de conducere vacante de secretar al unitatii administrativ-teritoriale, cu exceptia functiilor publice de conducere vacante de secretar al comunei, de sef serviciu si sef birou;
c) de autoritatile si institutiile publice in al caror stat de functii se afla functia publica, pentru functiile publice de conducere vacante de secretar al comunei, de sef serviciu si sef birou si functiile publice specifice asimilate acestora, precum si pentru toate functiile publice de executie vacante si temporar vacante.
………………………………………………………………..
(3) In cazul concursurilor prevazute la alin. (1) lit. c), autoritatile si institutiile publice au obligatia de a instiinta Agentia Nationala a Functionarilor Publici despre organizarea concursurilor, cu cel putin 10 zile inainte de demararea procedurilor prevazute de lege.>>”;
– Art. I pct. 27: “27. Articolul 111 se modifica si va avea urmatorul cuprins:
<<Art. 111. – (1) Autoritatile si institutiile publice care au prevazute in statele de functii posturi de natura contractuala, care presupun exercitarea unor atributii dintre cele prevazute la art. 2 alin. (3), au obligatia de a stabili functii publice in conditiile art. 107, in termen de 30 de zile de la data constatarii existentei acestor atributii.
(2) Functiile publice vacante, functiile publice de conducere, precum si functiile publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici, stabilite potrivit alin. (1), se ocupa in conditiile prezentei legi.
(3) Persoanele incadrate in posturi de natura contractuala care au fost stabilite si avizate ca functii publice vor fi numite in functii publice de executie daca indeplinesc conditiile prevazute la art. 54 si conditiile de vechime in specialitatea studiilor corespunzatoare clasei si gradului profesional ale functiei publice.
(4) Drepturile salariale ale persoanelor care ocupa functii publice in conditiile alin. (3) se stabilesc potrivit salarizarii functiilor publice in care au fost numite.>>”;
– Art. I pct. 28: “28. La anexa, capitolul I litera B, punctele 4 si 5 se modifica si vor avea urmatorul cuprins:
<<4. director din cadrul autoritatilor administrative autonome, din aparatul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, director executiv in cadrul institutiei prefectului, in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordonate acestora, director in cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale;
5. director adjunct din cadrul autoritatilor administrative autonome, din aparatul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, director executiv adjunct in cadrul institutiei prefectului in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordonate acestora, director adjunct in cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale;>>”.
Dispozitiile constitutionale pretins incalcate sunt cele ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea, art. 16 alin. (3) cu referire la accesul la functiile publice, art. 53 privind restrangerea exercitarii unui drept sau al unei libertati. Totodata, sunt considerate ca fiind incalcate art. 14 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale privind principiul egalitatii, art. 1 si art. 21 pct. 2 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului privind principiul egalitatii si al accesului egal la functiile publice, precum si cele stabilite de Curtea Europeana a Drepturilor Omului cu privire la principiul egalitatii in Cauza Buchen impotriva Republicii Cehe, 2002.
Examinand obiectia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca autorii acesteia formuleaza 3 critici intrinseci ale legii de modificare a Legii nr. 188/1999. In consecinta, analiza Curtii va viza in mod distinct cele 3 aspecte principale ale criticii de neconstitutionalitate, cu privire la care retine urmatoarele:
I. Curtea urmeaza sa analizeze impreuna prevederile art. I pct. 1 si art. I pct. 28 din lege, datorita legaturii indisolubile existente intre acestea, ambele texte vizand crearea unei noi functii publice, si anume aceea de director si director adjunct, in cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale.
Pentru a avea o imagine de ansamblu asupra problematicii ridicate de aceste noi prevederi legale, se impune a fi retinuta situatia legislativa creata cu privire la conducatorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale:
– prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009 privind unele masuri de imbunatatire a activitatii administratiei publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, au fost eliminate din categoria functiilor publice de conducere functiile de director executiv si director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate. Prin aceeasi ordonanta a fost infiintata functia de director-coordonator al acestor servicii. Prin urmare, se constata ca aceste functii au trecut din regimul functiei publice in regim contractual;
– prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, pronuntata intr-un control a priori de constitutionalitate, prevederile legii de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 37/2009, deci si ale ordonantei de urgenta, au fost declarate neconstitutionale;
– Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 105/2009 privind unele masuri in domeniul functiei publice, precum si pentru intarirea capacitatii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale si ale altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind cabinetul demnitarului din administratia publica centrala si locala, cancelaria prefectului si cabinetul alesului local, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 668 din 6 octombrie 2009, a continuat optica Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 37/2009, astfel incat, chiar si ulterior Deciziei Curtii Constitutionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, conducerea serviciilor publice deconcentrate a fost incredintata acelorasi directori-coordonatori;
– prin Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 28 din 14 ianuarie 2010, Curtea Constitutionala a declarat neconstitutionale prevederile art. I pct. 1 – 5 si 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII si anexa nr. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 105/2009, texte a caror solutie legislativa se regasea si in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009.
Acesta este cadrul legal in care intervine legea de modificare a Legii nr. 188/1999. Noutatea adusa prin aceasta lege, in raport cu cele doua ordonante de urgenta mentionate, consta in faptul ca functia de conducator al serviciilor publice deconcentrate revine la regimul de functie publica, fiind astfel eliminata categoria directorilor-coordonatori, ce avea statutul de personal contractual. Numai ca noua lege inlocuieste functia de director executiv si director executiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate si instituie o noua categorie de functii publice, si anume cea de director si director adjunct al acestor servicii. Rezulta ca posturile contractuale create prin cele doua ordonante de urgenta in cursul anului 2009 nu revin la forma initiala – posturi de director executiv si director executiv adjunct -, ci sunt transformate intr-o noua categorie de functii publice de conducere – director si director adjunct.
Curtea observa ca este a treia interventie legislativa in decursul ultimului an in privinta regimului juridic ce reglementeaza statutul conducatorilor serviciilor deconcentrate.
In continuarea celor de mai sus, Curtea invedereaza anumite aspecte cu privire la efectele celor doua decizii mai sus mentionate, respectiv Decizia Curtii Constitutionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 si Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009. Astfel:
– Decizia Curtii Constitutionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, pronuntata intr-un control a priori, a constatat neconstitutionalitatea unei legi de aprobare a ordonantei de urgenta. O atare decizie “consacra o interferenta intre controlul a priori si cel a posteriori de constitutionalitate, in sensul ca, in cadrul controlului a priori de constitutionalitate, s-a declarat ca fiind neconstitutionala o solutie legislativa cuprinsa intr-un act normativ in vigoare. O atare solutie este justificata de imperativul ca in dreptul pozitiv sa nu existe sau sa nu ramana in vigoare acte juridice vadit neconstitutionale, Curtea neputand ramane in pasivitate pana cand Parlamentul in mod ipotetic ar fi respins ordonanta de urgenta in cauza” (Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010). In aceasta situatie, in temeiul si in conditiile art. 1 alin. (5) si art. 147 alin. (1) si (4) din Constitutie, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009 si-a incetat efectele, solutia legislativa criticata fiind cea care, de altfel, a atras aceasta solutie din partea Curtii Constitutionale;
– Decizia Curtii Constitutionale nr. 1.629 din 3 decembrie 2009 a suspendat pana pe data de 27 februarie 2010 efectele Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 105/2009, astfel incat, incepand cu data de 28 februarie 2010, aceasta din urma si-a incetat efectele, in temeiul art. 147 alin. (1) din Constitutie;
– lipsirea de temei constitutional a actelor normative primare are drept efect incetarea de drept a actelor subsecvente emise in temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date in aplicarea celor doua ordonante de urgenta etc.);
– potrivit jurisprudentei sale, respectiv Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007, in cazul constatarii neconstitutionalitatii unor acte abrogatoare (precum cele doua ordonante de urgenta mentionate in raport cu functiile de director executiv si director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate), “acestea isi inceteaza efectele juridice in conditiile prevazute de art. 147 alin. (1) din Constitutie, iar prevederile legale care au format obiectul abrogarii continua sa produca efecte”.
Prin urmare, incepand cu data de 28 februarie 2010 continua sa isi produca efectele juridice Legea nr. 188/1999 cu continutul sau normativ de dinainte de modificarile neconstitutionale ce i-au fost aduse prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009 si prin art. I pct. 1 – 5 si 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII si anexa nr. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 105/2009. Acesta este un efect specific al pierderii legitimitatii constitutionale a celor doua ordonante de urgenta mentionate, sanctiune diferita si mult mai grava decat o simpla abrogare a unui text normativ.
In acest context legislativ este introdusa functia de director si director adjunct ai serviciilor publice deconcentrate, care, la momentul intrarii in vigoare a legii, ar inlocui functiile de director executiv si director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate.
Prin aceasta noua modificare Curtea observa existenta unei vadite instabilitati legislative cu privire la functia de conducator al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce pune sub semnul intrebarii tratamentul juridic aplicat acestei functii in raport cu alte categorii de functii de conducere din administratia publica. Se pune sub semnul intrebarii si scopul Legii nr. 188/1999, care prevede in mod expres la art. 1 alin. (2) ca acesta este reprezentat de crearea unui “serviciu public stabil”.
Reglementarea analizata instituie o lipsa de egalitate de tratament juridic intre persoanele care detin posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate si cele care detin astfel de posturi la nivelul institutiei prefectului, al aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordonate acestora, iar, pe de alta parte, infrangerea principiului accesului la functia publica si a celui al stabilitatii raporturilor de munca.
Pentru a analiza aceasta situatie, Curtea va tine seama de jurisprudenta sa in ceea ce priveste principiul egalitatii consacrat prin art. 16 din Constitutie. Astfel, in Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea a statuat ca “principiul egalitatii in fata legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situatii care, in functie de scopul urmarit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci, dimpotriva, presupune solutii diferite pentru situatii diferite. In consecinta, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie sa se justifice rational, in respectul principiului egalitatii cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice”. De asemenea, art. 16 din Constitutie “vizeaza egalitatea in drepturi intre cetateni in ceea ce priveste recunoasterea in favoarea acestora a unor drepturi si libertati fundamentale, nu si identitatea de tratament juridic asupra aplicarii unor masuri, indiferent de natura lor. In felul acesta se justifica nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit fata de anumite categorii de persoane, dar si necesitatea lui” (Decizia nr. 53 din 19 februarie 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 224 din 3 aprilie 2002). Curtea a mai statuat ca “principiul egalitatii in drepturi nu inseamna eo ipso aplicarea aceluiasi regim juridic unor situatii care, prin specificul lor, sunt diferite” (Decizia nr. 139 din 19 noiembrie 1996, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 7 din 20 ianuarie 1997).
In cauza de fata, Curtea observa ca legiuitorul nu a motivat in niciun fel necesitatea desfiintarii unei categorii de functii publice si infiintarii unor noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, introducand astfel o reglementare diferita, fara a exista o motivare temeinica, obiectiva si rationala. Prin urmare, instituirea unui tratament juridic diferit cu privire la persoanele care detin, in momentul de fata, calitatea de director executiv si director executiv adjunct la nivelul serviciilor publice deconcentrate in raport cu directorii executivi sau directorii executivi adjuncti din cadrul institutiei prefectului, aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordonate acestora este de natura a incalca prevederile art. 16 alin. (1) din Constitutie.
Argumentul Guvernului in sensul ca nou-creata categorie de functii publice nu modifica atributiile aferente vechiului post, astfel incat functionarii publici aflati pe post vor fi preluati in noua functie creata, este lipsit, in mod evident, de pertinenta pentru urmatoarele motive:
– art. 100 alin. (1) din lege, la care se face referire, vizeaza situatiile de reorganizare a institutiei sau autoritatii publice. Or, in situatia de fata nu exista nicio reorganizare a institutiei sau autoritatii publice, ci sunt doar infiintate, prin schimbarea terminologiei folosite, noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate;
– art. 100 alin. (1) din lege, la care se face referire, vizeaza functionari publici aflati pe post. Or, in situatia de fata, sunt servicii publice deconcentrate care, de facto, nu sunt conduse de functionari publici, ci de directorii-coordonatori, in raport cu care nu s-ar putea face aplicarea prevederilor art. 100 alin. (1) din lege.
Aceste motive sunt peremptorii, astfel ca trimiterea pe care o face Guvernul la art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu poate fi luata in considerare.
Stabilind faptul ca legea in discutie nu prevede o reorganizare a serviciilor publice deconcentrate, se pune problema daca legiuitorul are sau nu competenta de a desfiinta si infiinta prin acelasi act normativ o anumita functie fara o motivare rezonabila. Raspunsul Curtii nu poate fi decat unul negativ, intrucat pentru a desfiinta si a infiinta un post trebuie sa existe un temei serios si temeinic. Initiatorul legii are obligatia de a motiva acest lucru in expunerea de motive a legii. In cazul de fata, in lipsa unei atari motivari si in lipsa vreunei intentii de reorganizare a serviciilor publice deconcentrate, se constata ca desfiintarea posturilor de director executiv si director executiv adjunct nu se justifica.
Desigur, din succesiunea de acte normative, precum si din referirea pe care Guvernul a facut-o la art. 100 alin. (1) din lege, s-ar putea deslusi un anumit sens al acestei modificari legislative, si anume ca o atare masura legislativa sa constituie temei pentru aplicarea art. 99 lit. b) din lege, respectiv eliberarea din functia publica daca autoritatea publica isi reorganizeaza activitatea prin reducerea postului ocupat de functionarul public in cauza. Totusi, chiar si in conditiile dreptului comun, potrivit art. 65 din Codul muncii, este restrictionata in mod sever posibilitatea angajatorilor de a utiliza masura desfiintarii postului ca temei de concediere. Astfel, atat in practica judiciara, cat si in doctrina s-a aratat ca nu poate fi invocat acest temei legal in situatia in care, la un interval scurt, angajatorul incadreaza un alt salariat pentru a ocupa un post similar.
In conditiile examinate mai sus, eventualele masuri de reintegrare dispuse de instantele judecatoresti in posturile de director executiv si director executiv adjunct nu ar putea fi puse in executare in conditiile noii legi din moment ce postul a fost desfiintat, iar noul post va fi ocupat in conditiile legii, si anume prin concurs.
Curtea retine, in consecinta, ca s-au incalcat dispozitiile art. 16 alin. (1) din Constitutie, prin instituirea unui tratament juridic diferit pentru persoanele ce detin functii de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, fara a exista o justificare obiectiva, rationala, temeinica si rezonabila.
Curtea Constitutionala retine, de asemenea, ca s-au incalcat si prevederile art. 16 alin. (3) din Constitutie, in conformitate cu care accesul la functiile publice se face “in conditiile legii”. Existenta drepturilor si libertatilor prevazute de Constitutie nu este doar declarativa si iluzorie, ci efectiva, astfel incat si dreptului de acces la functiile publice trebuie sa i se aplice acelasi regim. De aceea, Curtea constata ca dreptul de acces la functiile publice este unul complex, fiind compus din cel putin 3 elemente esentiale, si anume:
– accesul/ocuparea efectiva a functiilor publice prin concurs;
– exercitarea atributelor de functie publica;
– incetarea raporturilor de serviciu.
Aceste elemente sunt legate intrinsec de cariera functionarului public si sunt inerente oricarei functii publice.
In situatia de fata, masura contestata atinge substanta acestui drept in doua dintre cele 3 elemente principale ale sale. Astfel, pentru eventualii directori executivi sau directori executivi adjuncti in functie sau reintegrati se afecteaza atat exercitarea atributelor de functie publica, cat si incetarea raporturilor de serviciu. Or, in conditiile in care functia publica trebuie sa se bucure de stabilitate, o atare masura nu poate decat sa incalce prevederile art. 16 alin. (3) din Constitutie.
In fine, Curtea constata ca, astfel cum a stabilit prin Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, “unul dintre principiile care stau la baza dreptului la munca este stabilitatea raporturilor juridice care iau nastere odata cu incheierea contractului individual de munca, acest principiu decurgand din obligatia statului de a crea cadrul legislativ menit sa asigure salariatilor siguranta si garantia pastrarii locului de munca”. Acest considerent de principiu isi gaseste aplicabilitatea, mutatis mutandis, cu atat mai mult in raport cu functionarii publici, din moment ce unul dintre scopurile Legii nr. 188/1999 este asigurarea unui serviciu public stabil. Incalcarea acestui principiu constitutional ce deriva din dreptul la munca are drept rezultat, in mod evident, infrangerea principiului constitutional al statului de drept prevazut de art. 1 alin. (3) si a principiului suprematiei Constitutiei prevazut de art. 1 alin. (5) din Constitutie.
II. Cu privire la critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 6, se constata ca aceasta este intemeiata, pentru urmatoarele motive:
Astfel cum s-a aratat mai sus, unul dintre elementele esentiale ale dreptului de acces la o functie publica este chiar accesul efectiv, inceperea raporturilor de serviciu. Or, nasterea raporturilor de serviciu trebuie sa fie reglementata in mod unitar, spre a se evita discriminarile ce se pot naste prin existenta unor proceduri diferentiate de acces la functia publica. Curtea constata ca trebuie sa existe o unitate de tratament juridic cu privire la conditiile de acces la functia publica de conducere sau la cea de executie. Prin urmare, se impune o unitate de reglementare in acest sens, iar derogarile de la procedura generala sa fie justificate in mod obiectiv, rational, temeinic si rezonabil.
Curtea observa ca, de regula, concursul de recrutare pentru functiile publice de conducere este organizat de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, pe cand cel pentru functiile publice de executie, de catre autoritatile si institutiile publice in al caror stat de functii se afla functia publica vacanta.
Art. I pct. 6 al legii prevede o derogare de la competenta generala a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, si anume ca recrutarea pentru functiile publice de conducere vacante de secretar de comuna, sef de serviciu sau sef de birou sa fie facuta de autoritatile si institutiile publice in al caror stat de functii se afla functia publica vacanta.
O astfel de derogare, arata Guvernul, este expresia continuarii procesului de descentralizare a competentelor de gestiune a functiilor publice si a functionarilor publici, ceea ce va antrena o crestere a rolului si responsabilitatilor conducatorilor autoritatilor si institutiilor publice.
Cu toate acestea, Curtea observa ca, potrivit art. 116 alin. (1) din Legea administratiei publice nr. 215/2001, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 123 din 23 februarie 2007, “Secretarul comunei, orasului, municipiului, judetului si al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este functionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative”, ceea ce demonstreaza faptul ca legea nu stabileste nicio ierarhie sub aspectul statutului intre secretarii unitatilor administrativ-teritoriale. Este si justificat sa nu se stabileasca ierarhii in cadrul acestora, mai ales daca se are in vedere ca, in conditiile legii, o comuna poate deveni oras sau un oras municipiu.
Prin urmare, toti secretarii, indiferent de unitatea administrativ-teritoriala in cadrul careia functioneaza, trebuie sa indeplineasca conditii identice pentru accesul la aceasta functie.
Functiile de sef serviciu sau sef birou trebuie, de asemenea, sa se bucure de acelasi tratament ca toate functiile publice de conducere, prin urmare nu li se poate atribui un regim de recrutare diferit.
Argumentul Guvernului, in sensul ca masura preconizata este una ce tine de descentralizare, nu este pertinent in raport cu exigentele principiului egalitatii, intrucat, daca ar fi fost o atare masura, toate functiile publice de conducere de la nivel local ar fi trebuit ocupate prin aceeasi procedura. In consecinta, legiferarea unor masuri ce tin de descentralizare va trebui sa se faca in mod unitar si nediferentiat, astfel incat sa transpara, in mod evident, ca in cauza se pune problema aplicarii unor veritabile masuri de descentralizare. In cauza de fata, Curtea apreciaza ca aceasta masura nu a avut ca ratiune prevederile art. 120 alin. (1) din Constitutie, astfel incat concluzia care se impune este aceea ca dispozitiile art. I pct. 6 din lege incalca prevederile art. 16 alin. (1) din Constitutie.
III. De asemenea, Curtea constata ca art. I pct. 27 din lege este neconstitutional, incalcand art. 16 alin. (1) si (3) din Constitutie, intrucat, pe de o parte, consacra o modalitate paralela de acces efectiv la functiile publice de executie, iar, pe de alta parte, poate constitui temei pentru ocuparea fara concurs a functiilor publice de conducere. Astfel cum s-a aratat la pct. I, accesul la functia publica trebuie sa se faca prin concurs, si nu prin alte modalitati ce ar ocoli aceasta cerinta constitutionala. In caz contrar, s-ar ajunge la situatii de discriminare sub aspectul accesului la functia publica.
In acest sens Curtea, prin Decizia nr. 1.039 din 8 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, a statuat ca statul are obligatia “de a reglementa conditii obiective si nediscriminatorii, de natura a garanta accesul la un loc de munca”. Acest considerent este aplicabil si situatiei de fata, astfel incat statul trebuie sa garanteze cu atat mai mult conditii nediscriminatorii si cu privire la modalitatea de ocupare a functiei publice. Pentru a fi nediscriminatoriu, accesul trebuie sa fie bazat pe criterii obiective, aspect ce nu se regaseste in niciun fel in prevederile art. I pct. 27 din lege.
Schimbarea naturii juridice a postului nu trebuie sa echivaleze si cu transferul persoanei care a ocupat postul initial, aceasta, tinand cont de dispozitiile art. 16 alin. (3) din Constitutie, astfel cum au fost interpretate prin prezenta decizie, trebuind sa sustina un concurs potrivit prevederilor art. 57 din Legea nr. 188/1999 pentru a avea dreptul sa ocupe o functie publica, deci de a intra in categoria functionarilor publici.
In fine, Curtea constata ca, in acord cu jurisprudenta sa, spre exemplu, Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1/1995 sau Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, puterea de lucru judecat ce insoteste actele jurisdictionale, deci si deciziile Curtii Constitutionale, se ataseaza nu numai dispozitivului, ci si considerentelor pe care se sprijina acesta. In consecinta, atat Parlamentul, cat si Guvernul, respectiv autoritatile si institutiile publice urmeaza sa respecte intru totul atat considerentele, cat si dispozitivul prezentei decizii.

Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Constata ca dispozitiile art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 si art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici sunt neconstitutionale in raport cu criticile formulate.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si primului-ministru si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 14 aprilie 2010 si la aceasta au participat: Ioan Vida, presedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lazaroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader si Augustin Zegrean, judecatori.