„Principiul «poluatorul plateste» – Directiva 2004/35/CE – Raspunderea pentru mediul inconjurator – Aplicabilitate ratione temporis – Poluare anterioara datei prevazute pentru transpunerea directivei mentionate si care continua dupa aceasta data – Masuri de reparare – Obligatia de consultare a intreprinderilor vizate – Anexa II”

HOTARAREA CURTII DE JUSTITIE A UNIUNII EUROPENE
(Marea Camera)
9 martie 2010
In cauzele conexate C 379/08 si C 380/08,
avand ca obiect cereri de pronuntare a unor hotarari preliminare formulate in temeiul articolului 234 CE de Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Italia), prin deciziile din 5 iunie 2008 si, respectiv, din 19 iunie 2008, primite de Curte la 21 august 2008, in procedurile
Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA (C 379/08),
Polimeri Europa SpA,
Syndial SpA
impotriva
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero delle Infrastrutture,
Ministero dei Trasporti,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno,
Regione siciliana,
Assessorato regionale Territorio ed Ambiente (Sicilia),
Assessorato regionale Industria (Sicilia),
Prefettura di Siracusa,
Istituto superiore di Sanità,
Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Vice Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Agenzia Protezione Ambiente e Servizi tecnici (APAT),
Agenzia regionale Protezione Ambiente (ARPA Sicilia),
Istituto centrale Ricerca scientifica e tecnologica applicata al Mare,
Subcommissario per la Bonifica dei Siti contaminati,
Provincia regionale di Siracusa,
Consorzio ASI Sicilia orientale Zona Sud,
Comune di Siracusa,
Comune di Augusta,
Comune di Melilli,
Comune di Priolo Gargallo,
Azienda Unità sanitaria locale N. 8,
Sviluppo Italia Aree Produttive SpA,
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, fosta Sviluppo Italia SpA,
cu participarea:
ENI Divisione Exploration and Production SpA,
ENI SpA,
Edison SPA,
si
ENI SpA (C 380/08)
impotriva
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Regione siciliana,
Istituto superiore di Sanità,
Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi tecnici,
Commissario delegato per l’Emergenza rifiuti e la Tutela delle Acque,
cu participarea:
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, fosta Sviluppo Italia SpA,
CURTEA (Marea Camera),
compusa din domnul V. Skouris, presedinte, domnii J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J. C. Bonichot, doamnele R. Silva de Lapuerta, P. Lindh si C. Toader (raportor), presedinti de camera, domnii C. W. A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris, E. Juhász, A. Arabadjiev si J. J. Kasel, judecatori,
avocat general: doamna J. Kokott,
grefier: doamna L. Hewlett, administrator principal,
avand in vedere procedura scrisa si in urma sedintei din 15 septembrie 2009,
luand in considerare observatiile prezentate:
– pentru Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, de D. De Luca, M. Caldarera, L. Acquarone si G. Acquarone, avvocati;
– pentru Polimeri Europa SpA si pentru Syndial SpA, de G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi si P. Amara, avvocati;
– pentru ENI SpA, de G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi si C. Giuliano, avvocati;
– pentru Sviluppo Italia Aree Produttive SpA si pentru Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, fosta Sviluppo Italia SpA, de F. Sciaudone, avvocato;
– pentru guvernul italian, de doamna G. Palmieri, in calitate de agent, asistata de domnul D. Del Gaizo, avvocato dello Stato;
– pentru Comisia Comunitatilor Europene, de domnul C. Zadra si de doamna D. Recchia, in calitate de agenti,
dupa ascultarea concluziilor avocatului general in sedinta din 22 octombrie 2009,
pronunta prezenta
Hotarare
1. Cererile de pronuntare a unor hotarari preliminare privesc interpretarea principiului „poluatorul plateste” si a Directivei 2004/35/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind raspunderea pentru mediul inconjurator in legatura cu prevenirea si repararea daunelor aduse mediului (JO L 143, p. 56, Editie speciala, 15/vol. 11, p. 168).
2. Aceste cereri au fost formulate in cadrul unor litigii intre societatile Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA, Syndial SpA si ENI SpA, pe de o parte, si diferite autoritati nationale, regionale si locale italiene, pe de alta parte, in legatura cu masurile de reparare a daunelor aduse mediului adoptate de aceste autoritati in privinta radei portului Augusta (Italia) in jurul careia se afla instalatiile si/sau terenurile societatilor mentionate.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
3. Considerentele Directivei 2004/35, cu relevanta in ceea ce priveste prezentele cauze, au urmatorul cuprins:
„(1) […] La luarea deciziilor privind modul de reparare a daunelor, trebuie sa se tina seama de conditiile locale.
(2) Prevenirea si repararea daunelor aduse mediului trebuie sa se puna in aplicare in conformitate cu principiul «poluatorul plateste» prevazut de tratat si cu principiul dezvoltarii durabile. Prin urmare, principiul fundamental al prezentei directive ar trebui sa fie cel potrivit caruia operatorul a carui activitate a cauzat o dauna asupra mediului sau o amenintare iminenta de producere a unei asemenea daune trebuie sa raspunda financiar, pentru a i determina pe operatori sa adopte masuri si sa dezvolte practici menite sa diminueze riscurile de producere a unor daune asupra mediului, astfel incat sa se reduca expunerea la riscurile financiare asociate.
(3) […] [O]biectivul prezentei directive, si anume stabilirea unui cadru comun pentru prevenirea si repararea daunelor aduse mediului la un cost rezonabil pentru societate, nu poate fi realizat suficient de bine de catre statele membre si, prin urmare, poate fi realizat mai bine la nivel comunitar […]
[…]
(7) In scopul evaluarii daunelor asupra solului, definite de prezenta directiva, este de dorit sa se recurga la proceduri de evaluare a riscurilor pentru a determina in ce masura sanatatea umana ar putea fi afectata.
[…]
(24) Este necesar sa se garanteze existenta unor mijloace eficiente de punere in aplicare si de executare, asigurand o protectie adecvata a intereselor legitime ale operatorilor in cauza, precum si ale altor parti interesate. Autoritatile competente trebuie sa fie responsabile de sarcinile specifice care implica discretie administrativa corespunzatoare, in special in ceea ce priveste evaluarea importantei daunelor si determinarea masurilor de reparare ce ar trebui intreprinse.
[…]
(30) Dispozitiile prezentei directive nu ar trebui sa se aplice daunelor cauzate inainte de expirarea termenului de punere in aplicare a acesteia.
[…]”
4. Articolul 2 punctul 11 din Directiva 2004/35 defineste „masurile de reparare” ca fiind „orice actiune sau combinatie de actiuni, inclusiv masurile de atenuare sau masurile intermediare menite sa refaca, sa reabiliteze sau sa inlocuiasca resursele naturale prejudiciate si/sau serviciile deteriorate sau sa furnizeze o alternativa echivalenta pentru aceste resurse sau servicii, in conformitate cu anexa II”.
5. Articolul 6 din directiva mentionata, intitulat „Actiunea de reparare”, prevede:
„(1) In cazul producerii unei daune asupra mediului, operatorul informeaza, fara intarziere, autoritatea competenta cu privire la toate aspectele relevante ale situatiei si ia:
(a) toate masurile practice pentru a controla, a limita, a elimina sau a gestiona imediat contaminantii relevanti si/sau orice alti factori daunatori, pentru a limita sau a preveni producerea unor noi daune aduse mediului si a efectelor negative asupra sanatatii umane sau deteriorarea ulterioara a serviciilor si
(b) masurile de reparare necesare in conformitate cu articolul 7.
(2) Autoritatea competenta poate, in orice moment:
(a) sa solicite operatorului sa furnizeze informatii suplimentare privind producerea unei daune;
(b) sa ia toate masurile practice, sa solicite operatorului sa ia masuri practice sau sa dea instructiuni operatorului cu privire la toate masurile practice cu scopul de a controla, a limita, a elimina sau a gestiona imediat contaminantii relevanti si/sau orice alti factori daunatori, pentru a limita sau a preveni noi daune aduse mediului si efectele negative asupra sanatatii umane sau deteriorarea ulterioara a serviciilor;
(c) sa solicite operatorului sa ia masurile de reparare necesare;
(d) sa furnizeze operatorului instructiunile care trebuie urmate in ceea ce priveste masurile de reparare care trebuie luate sau
(e) sa ia ea insasi masurile de reparare necesare.
(3) Autoritatea competenta solicita operatorului sa ia masuri de reparare. In cazul in care acesta nu se achita de obligatiile sale, prevazute la alineatul (1) sau (2) litera (b), (c) sau (d), nu poate fi identificat sau nu este obligat sa suporte costurile in temeiul prezentei directive, autoritatea competenta poate lua ea insasi, in ultima instanta, aceste masuri.”
6. Articolul 7 din Directiva 2004/35, intitulat „Determinarea masurilor de reparare”, prevede:
„(1) Operatorii determina, in conformitate cu anexa II, masurile de reparare posibile si le prezinta autoritatii competente pentru aprobare, cu exceptia cazului in care aceasta a luat masuri in temeiul articolului 6 alineatul (2) litera (e) si alineatul (3).
(2) Autoritatea competenta decide masurile de reparare care trebuie puse in aplicare in conformitate cu anexa II, dupa caz in colaborare cu operatorul respectiv.
(3) In cazul in care s au produs mai multe daune asupra mediului, iar autoritatea competenta nu poate asigura luarea masurilor de reparare necesare in mod simultan, aceasta este abilitata sa decida care dintre daunele aduse mediului trebuie reparata in primul rand.
Autoritatea competenta ia aceasta decizie tinand seama, inter alia, de natura, amploarea si gravitatea respectivelor daune aduse mediului si de posibilitatea de regenerare naturala. Trebuie luate in considerare, de asemenea, riscurile pentru sanatatea umana.
(4) Autoritatea competenta invita persoanele mentionate la articolul 12 alineatul (1) si, in orice caz, persoanele pe terenul carora ar trebui sa se aplice masurile de reparare sa isi prezinte observatiile, de care aceasta va tine seama.”
7. Articolul 8 alineatul (2) primul paragraf din directiva mentionata prevede:
„Sub rezerva alineatelor (3) si (4), autoritatea competenta recupereaza, inter alia, prin intermediul unei garantii reale sau al altor garantii corespunzatoare, de la operatorul care a cauzat dauna sau amenintarea iminenta de producere a daunei, costurile pe care le a suportat pentru desfasurarea actiunilor de prevenire sau de reparare intreprinse in temeiul prezentei directive.”
8. Articolul 11 din aceeasi directiva, intitulat „Autoritatea competenta”, prevede:
„(1)      Statele membre desemneaza autoritatea competenta sau autoritatile competente responsabile pentru indeplinirea obligatiilor prevazute de prezenta directiva.
(2) Obligatia de a identifica operatorul care a cauzat daunele sau amenintarea iminenta de producere a daunelor, de a evalua importanta daunelor si de a determina masurile de reparare care trebuie luate in temeiul anexei II revine autoritatii competente. In acest sens, autoritatea competenta este abilitata sa ceara operatorului respectiv sa efectueze propria sa evaluare si sa i comunice toate informatiile si datele necesare.
(3) Statele membre vegheaza ca autoritatea competenta sa poata delega sau impune tertilor sa aplice masurile necesare de prevenire sau de reparare.
(4) Orice decizie, luata in temeiul prezentei directive, care impune masuri de prevenire sau de reparare, indica motivele exacte pe care se intemeiaza. O asemenea decizie se notifica, fara intarziere, operatorului respectiv, care este in acelasi timp informat cu privire la caile si termenele de atac de care dispune, in conformitate cu legislatia in vigoare in statul membru respectiv.”
9. Articolul 12 din Directiva 2004/35, intitulat „Cererea de actiune”, prevede:
„(1) Persoanele fizice sau juridice:
(a) afectate sau susceptibile de a fi afectate de dauna adusa mediului sau
(b) care au un interes suficient in ceea ce priveste luarea deciziilor in domeniul mediului privind dauna sau
(c) care invoca o atingere a unui drept, in cazul in care dreptul procedural administrativ al unui stat membru impune o astfel de conditie,
au dreptul sa prezinte autoritatii competente orice observatii legate de producerea unor daune asupra mediului sau de o amenintare de producere a unor astfel de daune de care au cunostinta si au dreptul sa solicite autoritatii competente sa ia masuri in temeiul prezentei directive.”
10. Intitulat „Relatia cu legislatia interna”, articolul 16 din Directiva 2004/35 prevede, la alineatul (1), ca aceasta „nu impiedica statele membre sa mentina sau sa adopte dispozitii mai stricte cu privire la prevenirea si repararea daunelor aduse mediului, inclusiv identificarea altor activitati in vederea supunerii lor la cerintele prezentei directive in ceea ce priveste prevenirea si repararea, precum si identificarea altor parti responsabile”.
11. Articolul 17 din aceeasi directiva, intitulat „Aplicarea in timp”, prevede ca aceasta nu se aplica:
„[…]
– daunelor cauzate de o emisie, un eveniment sau un incident survenite inainte de data prevazuta la articolul 19 alineatul (1);
– daunelor cauzate de o emisie, un eveniment sau un incident survenite dupa data prevazuta la articolul 19 alineatul (1), in cazul in care acestea rezulta dintr o activitate specifica care a avut loc si s a terminat inainte de data respectiva;
– daunelor, in cazul in care au trecut peste treizeci de ani de la emisia, evenimentul sau incidentul care le a cauzat.”
12. Articolul 19 alineatul 1 primul paragraf din directiva mentionata precizeaza ca statele membre trebuiau sa puna in aplicare actele cu putere de lege si actele administrative necesare pentru a se conforma acesteia pana la 30 aprilie 2007.
13. Anexa II la Directiva 2004/35, intitulata „Repararea daunelor aduse mediului”, al carei punct 1.3 priveste alegerea optiunilor de reparare, are urmatorul cuprins:
„1.3.1. Optiunile de reparare rezonabile ar trebui evaluate cu ajutorul celor mai bune tehnici disponibile, bazate pe urmatoarele criterii:
– efectul fiecarei optiuni asupra sanatatii si a sigurantei publice;
– costul punerii in aplicare a optiunii;
– perspectivele de reusita a fiecarei optiuni;
– masura in care fiecare optiune va impiedica orice dauna care s ar putea produce in viitor si va evita daunele colaterale care s ar putea produce ca rezultat al punerii in aplicare a acestei optiuni;
– masura in care fiecare optiune are efecte favorabile asupra fiecarui component al resursei naturale si/sau al serviciului;
– masura in care fiecare optiune tine seama de aspectele sociale, economice si culturale relevante si de alti factori relevanti specifici locului;
– termenul necesar pentru repararea efectiva a daunei aduse mediului;
– masura in care fiecare optiune permite reabilitarea locului in care s a produs dauna asupra mediului;
– legatura geografica cu situl afectat.
[…]”
Dreptul national
14. Instanta de trimitere face referire la Decretul legislativ nr. 22 din 5 februarie 1997 de transpunere a Directivei 91/156/CEE [a Consiliului din 18 martie 1991 de modificare a Directivei 75/442/CEE privind deseurile] (JO L 78, p. 32), a Directivei 91/689/CEE [a Consiliului din 12 decembrie 1991] privind deseurile periculoase (JO L 377, p. 20 [Editie speciala, 15/vol. 2, p. 91]) si a Directivei 94/62/CE [a Parlamentului European si a Consiliului din 20 decembrie 1994] privind ambalajele si deseurile de ambalaje (JO L 365, p. 10 [Editie speciala, 13/vol. 14, p. 238]) (supliment ordinar la GURI nr. 38 din 15 februarie 1997, denumit in continuare „Decretul legislativ nr. 22/1997”). Acest decret a fost abrogat si inlocuit de Decretul legislativ nr. 152 din 3 aprilie 2006 privind normele de mediu (supliment ordinar la GURI nr. 88 din 14 aprilie 2006) care, la articolele 299-318, transpune in ordinea juridica italiana Directiva 2004/35.
15. Articolul 17 din Decretul legislativ nr. 22/1997 prevedea ca „orice persoana care depaseste, chiar si in mod accidental, limitele prevazute la alineatul 1 litera a) sau care creeaza un risc concret si real de depasire a limitelor mentionate este obligata sa realizeze, pe propria cheltuiala, interventiile de securizare, de «reabilitare» si de refacere a mediului in zonele poluate si in cadrul instalatiilor care prezinta un risc de poluare”.
16. Articolul 9 din Decretul ministerial nr. 471 din 25 octombrie 1999 de definire a criteriilor, a procedurilor si a modalitatilor de securizare, de „reabilitare” si de refacere a mediului in siturile poluate, in conformitate cu articolul 17 din Decretul legislativ nr. 22 din 5 februarie 1997, cu modificarile si completarile ulterioare (supliment ordinar la GURI nr. 293 din 15 decembrie 1999), are urmatorul cuprins:
„Proprietarul unui sit sau alta persoana care […] vrea sa demareze din proprie initiativa procedurile privind masurile de securizare de urgenta, de «reabilitare» si de refacere a mediului, in conformitate cu articolul 17 paragraful 13a din Decretul legislativ [nr. 22/1997], este obligat sa comunice autoritatilor regionale si locale situatia poluarii constatate, precum si eventualele masuri de securizare de urgenta necesare pentru asigurarea protectiei sanatatii si a mediului adoptate si aflate in faza de executare. Comunicarea trebuie insotita de o documentatie tehnica adecvata care trebuie sa evidentieze caracteristicile masurilor sus mentionate. […] [A]utoritatile locale sau, daca poluarea priveste teritoriul mai multor comune, cele regionale verifica eficienta masurilor de securizare de urgenta adoptate si poate impune dispozitii si masuri complementare, in special masuri de supraveghere care trebuie adoptate pentru a verifica conditiile de poluare, si controale ce trebuie efectuate pentru a verifica eficienta masurilor adoptate in vederea protectiei sanatatii publice si a mediului inconjurator […]”
17. Articolul 311 alineatul 2 din Decretul legislativ nr. 152 din 3 aprilie 2006 prevede:
„Orice persoana vinovata de savarsirea unui fapt ilicit sau care omite sa exercite activitatile necesare sau sa adopte comportamentele necesare, cu incalcarea legii, a regulamentelor ori a masurilor administrative prin neglijenta, incompetenta, imprudenta sau prin incalcarea unor norme tehnice, care cauzeaza daune mediului prin alterarea, deteriorarea ori distrugerea, totala sau partiala, a acestuia este obligata sa restabileasca situatia anterioara si, in caz contrar, sa despagubeasca statul intr un cuantum echivalent.”
Actiunile principale si intrebarile preliminare
18. Actiunile principale se inscriu intr o serie de actiuni formulate de societatile riverane radei portului Augusta impotriva deciziilor mai multor autoritati administrative italiene prin care li s au impus obligatii de eliminare a poluarii constatate in situl de interes national Priolo.
19. Reclamantele din actiunile principale contesta in esenta faptul ca autoritatile administrative mentionate au actionat in mod unilateral in ceea ce priveste determinarea masurilor de reparare a daunelor aduse mediului cauzate sitului respectiv. In special, acestea contesta faptul ca autoritatile au modificat, radical si fara consultarea partilor interesate, proiecte de interventie care facusera deja obiectul unei aprobari din partea acestor autoritati. Aceste proiecte, care presupun in special realizarea unor lucrari de indiguire de natura hidraulica a panzei de apa, ar fi facut obiectul unui inceput de executare. Or, proiectul actual, in special construirea unui baraj fizic pe intregul tarm adiacent siturilor industriale ale reclamantelor din actiunile principale, ar fi radical diferit de vechiul proiect si nu ar fi facut obiectul niciunei evaluari de mediu. In sfarsit, se contesta ca respectivele autoritati au conditionat fara temei posibilitatea acestor reclamante de a utiliza propriile terenuri industriale de realizarea de catre acestea a lucrarilor mentionate, care privesc de fapt alte terenuri sau zone aflate in proprietatea statului decat cele pe care reclamantele le detin in proprietate.
20. Instanta de trimitere, deja sesizata anterior de reclamantele din actiunile principale, a anulat masurile adoptate de autoritatile administrative mentionate, in special in cadrul Hotararii nr. 1254/2007 din 21 iulie 2007. Astfel, aceasta a aratat ca, dat fiind ca proiectele initiale fusesera deja aprobate printr un decret interministerial, ceea ce le conferea un caracter definitiv, si se aflau intr o faza avansata de executare, eventuale modificari ale acestor proiecte puteau fi hotarate numai printr un nou decret interministerial. Aceasta instanta a mai constatat ca era ilogic sa se doreasca obtinerea finalizarii mai rapide a lucrarilor prin recurgerea la o tehnologie total diferita de cea deja aprobata. In sfarsit, aceasta a apreciat ca decizia autoritatilor mentionate nu era motivata si nu cuprindea nicio examinare tehnica si ca nu s a realizat niciun studiu de impact asupra mediului al noilor masuri de reparare impuse reclamantelor din actiunile principale.
21. In pofida acestei hotarari, autoritatile administrative italiene si au reiterat ulterior cerintele, in special cu privire la realizarea unui baraj fizic. Astfel a fost adoptat Decretul nr. 4486 din 16 aprilie 2008 avand ca obiect o „masura finala de adoptare […] a conferintei decizionale a serviciilor implicate din 6 martie 2008 privind situl de interes national Priolo”. Reclamantele din actiunile principale au sesizat din nou instanta de trimitere, care ridica problema daca o astfel de practica administrativa este conforma dreptului Uniunii. Potrivit acestei instante, situatia specifica a poluarii mediului din situl de interes national Priolo, care ar putea face inutila sau neconcludenta o analiza a riscurilor si a responsabilitatilor privind acest sit, ar putea totusi justifica faptul ca, pe de o parte, autoritatile mentionate actioneaza din oficiu, fara a respecta principiul contradictorialitatii si nici regula motivarii actelor administrative, si, pe de alta parte, ca acestea impun astfel solutiile pe care le considera cele mai adaptate pentru stoparea efectelor productiei industriale asupra mediului.
22. In aceste conditii, Tribunale amministrativo regionale della Sicilia a hotarat sa suspende judecarea cauzei si sa adreseze Curtii urmatoarele intrebari preliminare:
„1) Directiva [2004/35] ([…] si, in speta, articolul 7 si anexa II mentionata la acest articol) trebuie interpretata in sensul ca se opune unei reglementari nationale care permite administratiei publice sa impuna, cu titlu de «optiuni rezonabile de reparare a daunelor aduse mediului», realizarea unor interventii asupra matricelor de mediu (care constau, in speta, in «indiguirea fizica» a panzei de apa situate de a lungul coastei) diferite si ulterioare fata de interventiile care au fost decise initial in urma unei proceduri contradictorii adaptate si care sunt deja aprobate, puse in aplicare si in curs de executare?
2) Directiva [2004/35] ([…] si, in speta, articolul 7 si anexa II mentionata la acest articol) trebuie interpretata in sensul ca se opune unei reglementari nationale care permite administratiei publice sa impuna din oficiu astfel de masuri, respectiv fara a fi evaluat conditiile specifice sitului, costurile de executare a masurilor prescrise in raport cu beneficiile previzibile in mod rational, daunele colaterale eventuale sau probabile si efectele adverse asupra sanatatii si a securitatii publice, precum si termenele necesare pentru realizare?
3) Avand in vedere specificitatea situatiei care exista in situl de interes national Priolo, Directiva [2004/35] ([…] si, in speta, articolul 7 si anexa II mentionata la acest articol) trebuie interpretata in sensul ca se opune unei reglementari nationale care permite administratiei publice sa impuna din oficiu astfel de masuri, cu titlu de conditii de autorizare pentru utilizarea legitima a unor terenuri care nu sunt vizate in mod direct de «reabilitare», in masura in care acestea au facut deja obiectul unei «reabilitari» sau nu sunt poluate, terenuri cuprinse in perimetrul sitului de interes national Priolo?”
23. Prin Ordonanta presedintelui Curtii din 21 octombrie 2008, cauzele C 379/08 si C 380/08 au fost conexate pentru buna desfasurare a procedurii scrise si orale, precum si in vederea pronuntarii hotararii.
Cu privire la intrebarile preliminare
Cu privire la admisibilitate
24. Guvernul italian arata ca trimiterea preliminara este inadmisibila in special pentru motivul ca, pe de o parte, intrebarile adresate ar presupune examinarea de catre Curte a reglementarii nationale si ca, pe de alta parte, obiectivul instantei de trimitere nu ar fi solutionarea litigiului cu care este sesizata, ci, mai degraba, repunerea in discutie a jurisprudentei instantei de apel.
25. In aceasta privinta, este suficient sa se aminteasca faptul ca, in cadrul unei trimiteri preliminare, desi este adevarat ca nu este de competenta Curtii sa se pronunte cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei dispozitii nationale, aceasta este totusi competenta sa furnizeze toate elementele de interpretare proprii acestui drept care sunt de natura sa permita instantei nationale sa aprecieze aceasta compatibilitate in vederea solutionarii cauzei deduse judecatii sale (Hotararea din 22 mai 2008, citiworks, C 439/06, Rep., p. I 3913, punctul 21 si jurisprudenta citata).
26. Pe de alta parte, organul jurisdictional care nu se pronunta in ultima instanta trebuie sa fie liber, in special in cazul in care considera ca aprecierea juridica efectuata de instanta superioara ar putea sa il determine sa pronunte o hotarare contrara dreptului Uniunii, sa sesizeze Curtea cu intrebarile care il preocupa (a se vedea in acest sens Hotararea din 16 ianuarie 1974, Rheinmühlen Düsseldorf, 166/73, Rec., p. 33, punctul 4).
27. Tinand seama de observatiile de mai sus, trebuie sa se raspunda la intrebarile adresate de Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, prin care se urmareste obtinerea unei interpretari a dispozitiilor Directivei 2004/35.
Cu privire la primele doua intrebari
28. Prin intermediul primelor doua intrebari, care trebuie examinate impreuna, instanta de trimitere solicita, in esenta, sa se stabileasca daca articolul 7 si articolul 11 alineatul (4) din Directiva 2004/35 coroborate cu anexa II la aceasta permit autoritatii competente sa dispuna din oficiu o modificare substantiala a masurilor de reparare a daunelor aduse mediului care au fost stabilite in urma unei proceduri contradictorii desfasurate in colaborare cu operatorii in cauza si care au fost deja executate sau au facut obiectul unui inceput de executare, fara ca impunerea acestor noi masuri sa fi fost precedata de o evaluare, de catre autoritatea mentionata, a costurilor si a avantajelor modificarilor avute in vedere din punct de vedere economic, al mediului si sanitar.
29. Tinand seama de circumstantele actiunilor principale, astfel cum sunt expuse de instanta de trimitere si astfel cum le au abordat guvernul italian, precum si Comisia Comunitatilor Europene, inainte de a raspunde la intrebarile adresate, trebuie stabilite conditiile de aplicabilitate ratione temporis a directivei mentionate in astfel de circumstante.
Cu privire la aplicabilitatea ratione temporis a Directivei 2004/35
30. Guvernul italian si Comisia manifesta indoieli cu privire la aplicabilitatea ratione temporis a Directivei 2004/35 in ceea ce priveste situatia de fapt din actiunile principale, in masura in care dauna adusa mediului ar fi anterioara datei de 30 aprilie 2007 si/sau ar rezulta, in orice caz, din activitati anterioare incheiate inainte de data mentionata. Comisia sugereaza totusi ca aceasta directiva s ar putea aplica in privinta daunelor ulterioare datei de 30 aprilie 2007 care decurg din activitatea actuala a operatorilor in cauza. Cu toate acestea, directiva nu s ar putea aplica unei poluari anterioare aceleiasi date, cauzata de alti operatori decat cei care opereaza in prezent in rada portului Augusta, poluare care se incearca a fi imputata acestora din urma.
31. In aceasta privinta, astfel cum reiese din considerentul (30) al Directivei 2004/35, legiuitorul Uniunii a considerat ca dispozitiile privind regimul raspunderii pentru mediul inconjurator instituit de aceasta directiva „nu ar trebui sa se aplice daunelor cauzate inainte de expirarea termenului de punere in aplicare” a acesteia, si anume inainte de 30 aprilie 2007.
32. Legiuitorul mentionat a indicat in mod expres, la articolul 17 din Directiva 2004/35, tipurile de situatii in care aceasta nu se aplica. Dat fiind ca au fost definite astfel in mod negativ situatiile care nu intra in domeniul de aplicare ratione temporis al acestei directive, trebuie sa se deduca faptul ca orice alta situatie este cuprinsa in principiu, din punct de vedere temporal, in regimul raspunderii pentru mediul inconjurator instituit prin directiva mentionata.
33. Din articolul 17 prima si a doua liniuta din Directiva 2004/35 reiese ca aceasta nu se aplica daunelor a caror cauza, fie aceasta o emisie, un eveniment sau un incident, este anterioara datei de 30 aprilie 2007 si nici daunelor a caror cauza este ulterioara acestei date in cazul in care acestea rezulta dintr o activitate specifica ce a avut loc si s a incheiat inainte de data respectiva.
34. Trebuie sa se deduca din aceasta ca directiva mentionata se aplica daunelor cauzate de o emisie, de un eveniment sau de un incident survenite dupa 30 aprilie 2007, in cazul in care aceste daune rezulta fie din activitati efectuate dupa aceasta data, fie din activitati efectuate anterior acestei date, insa care nu s au incheiat inainte de aceasta.
35. In temeiul articolului 267 TFUE, care se intemeiaza pe o separare clara a functiilor intre instantele nationale si Curte, aceasta nu este abilitata sa se pronunte decat cu privire la interpretarea sau la validitatea unui text al dreptului Uniunii, pornind de la faptele care ii sunt indicate de instanta nationala. Rezulta ca, in cadrul procedurii prevazute la articolul mentionat, nu Curtea, ci instanta nationala este competenta sa aplice normele de drept al Uniunii pe care Curtea le a interpretat in cazul unor masuri sau al unor situatii nationale (a se vedea Hotararea din 11 septembrie 2008, CEPSA, C 279/06, Rep., p. I 6681, punctul 28).
36. Prin urmare, revine instantei de trimitere sarcina de a verifica, pe baza situatiei de fapt pe care numai aceasta o poate aprecia, daca, in actiunile principale, daunele care fac obiectul masurilor de refacere a mediului decise de autoritatile nationale competente corespund uneia dintre situatiile prevazute la punctul 34 din prezenta hotarare.
37. Daca aceasta instanta ajunge la concluzia ca Directiva 2004/35 nu este aplicabila in cauzele cu care a fost sesizata, o astfel de situatie se va incadra in acest caz in sfera dreptului national, cu respectarea normelor tratatului si fara a se aduce atingere altor acte de drept derivat.
38. In aceasta privinta, articolul 174 CE indica faptul ca politica Comunitatii Europene in domeniul mediului urmareste un nivel ridicat de protectie si se intemeiaza, in special, pe principiul „poluatorul plateste”. Aceasta dispozitie se limiteaza astfel la definirea obiectivelor generale ale Comunitatii in materie de mediu, in masura in care articolul 175 CE incredinteaza Consiliului Uniunii Europene sarcina de a decide cu privire la actiunea care urmeaza a fi intreprinsa prin aplicarea, daca este cazul, a procedurii codeciziei impreuna cu Parlamentul European (a se vedea in acest sens Hotararea din 14 iulie 1994, Peralta, C 379/92, Rec., p. I 3453, punctele 57 si 58).
39. Avand in vedere ca articolul 174 CE, care cuprinde principiul „poluatorul plateste”, se refera la actiunea Comunitatii, aceasta dispozitie nu poate fi invocata ca atare de particulari in scopul excluderii aplicarii unei reglementari nationale, precum cea in cauza in actiunile principale, intr un domeniu care tine de politica de mediu in cazul in care nu este aplicabila nicio reglementare comunitara adoptata in temeiul articolului 175 CE care sa se refere in mod specific la situatia in cauza.
40. In masura in care instanta de trimitere ajunge la concluzia, pe de o parte, ca Directiva 2004/35 este aplicabila ratione temporis in actiunile principale si, pe de alta parte, ca sunt indeplinite conditiile de aplicare ratione materiae a acestei directive, in special cele precizate la punctele 53-59 din Hotararea din 9 martie 2010, ERG si altii (C 378/08, nepublicata inca in Repertoriu), intrebarile preliminare trebuie abordate dupa cum urmeaza:
Cu privire la modalitatile de adoptare a unor masuri de reparare in sensul Directivei 2004/35
– Observatiile prezentate Curtii
41. Reclamantele din actiunile principale arata in esenta ca, in cadrul sistemului Directivei 2004/35, determinarea masurilor de reparare a daunelor aduse mediului trebuie facuta la propunerea operatorilor in cauza sau cel putin dupa consultarea acestora. Ar rezulta ca autoritatea competenta nu poate modifica, in mod unilateral si fara consultarea operatorilor mentionati, masurile de reparare a daunelor aduse mediului deja acceptate de aceasta autoritate, si aceasta cu atat mai mult cu cat masurile de reparare initiale au facut deja obiectul unui inceput de executare si permiteau atingerea obiectivului de reparare a daunelor aduse mediului si de eliminare a oricarui risc grav de producere a unui efect negativ asupra sanatatii umane.
42. In plus, in cadrul determinarii masurilor de reparare a daunelor aduse mediului, autoritatea competenta ar fi obligata sa realizeze o analiza a costurilor si a beneficiilor masurilor preconizate, precum si a fezabilitatii tehnice a acestora in masura in care pot fi in mod valabil retinute numai „optiunile de reparare rezonabile”, cu alte cuvinte cele care nu sunt disproportionate si care se intemeiaza pe „cele mai bune tehnici disponibile”. In sfarsit, aceasta autoritate ar trebui de asemenea sa tina seama de daunele potentiale pe care chiar masurile de reparare le ar putea determina asupra mediului si a sanatatii persoanelor.
43. Guvernul italian considera ca reglementarea sa este conforma articolului 7 din Directiva 2004/35, intrucat autoritatea competenta poate prescrie nu numai masuri de reparare conforme cu cele prevazute in anexa II la aceasta directiva, ci si masuri mai severe, eventual diferite de cele adoptate la propunerea operatorilor interesati si in urma unei dezbateri contradictorii. In actiunile principale, imprejurarea ca nu a avut loc o asemenea dezbatere in cadrul masurilor subsecvente adoptate de autoritatea mentionata nu ar fi nicidecum in contradictie cu cerintele acestei directive.
44. Comisia considera ca, chiar admitand aplicabilitatea Directivei 2004/35 in ceea ce priveste actiunile principale, aceasta nu se opune unei interventii unilaterale a autoritatii competente. Astfel, articolul 6 alineatul (2) si articolul 7 alineatul (2) din aceasta directiva ar conferi unei astfel de autoritati o larga putere de apreciere in cadrul determinarii masurilor adecvate de reparare a daunelor aduse mediului, intrucat se prevede ca stabilirea acestora se face numai „dupa caz, in colaborare cu operatorul respectiv”. Anexa II la directiva mentionata nu ar prevedea in aceasta privinta forme specifice si imperative de reparare si nici modalitati procedurale speciale. Aceasta anexa s ar limita numai la stabilirea criteriilor si a obiectivelor care trebuie atinse in alegerea masurilor celor mai adecvate.
45. In plus, articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/35 ar permite statelor membre sa mentina sau sa adopte regimuri nationale de raspundere pentru mediul inconjurator mai stricte, iar aceasta in conditiile prevazute la articolul 176 CE. Desi, potrivit articolului 7 alineatul (4) din aceeasi directiva, autoritatea competenta trebuie sa invite „persoanele […] pe terenul carora ar trebui sa se aplice masurile de reparare sa isi prezinte observatiile de care aceasta va tine seama”, Comisia considera totusi ca astfel de observatii nu sunt obligatorii pentru aceasta autoritate, cu conditia insa ca modalitatile retinute, in sensul anexei II la aceasta directiva, sa permita atingerea obiectivelor de mediu stabilite de directiva.
– Raspunsul Curtii
46. In cadrul sistemului prevazut la articolele 6 si 7 din Directiva 2004/35, revine in principiu operatorului responsabil pentru daunele aduse mediului sarcina de a lua initiativa propunerii masurilor de reparare pe care le considera adecvate situatiei. Ținand seama de elementele pe care operatorul se presupune ca le cunoaste cu privire la natura daunelor cauzate mediului prin activitatea sa, un astfel de sistem poate permite determinarea si executarea rapida a unor masuri adecvate de reparare a daunelor aduse mediului.
47. Astfel, din articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2004/35 reiese ca, in cazul producerii unei daune asupra mediului, operatorul informeaza fara intarziere autoritatea competenta si ia, printre altele, masurile de reparare necesare in conformitate cu articolul 7 din aceasta directiva.
48. Cu toate acestea, potrivit alineatului (2) al articolului 6 mentionat, aceasta autoritate poate in orice moment sa solicite operatorului, printre altele, sa ia masurile de reparare necesare, sa ii furnizeze instructiunile care trebuie urmate pentru punerea in aplicare a acestora sau, in ultima instanta, sa ia ea insasi aceste masuri.
49. In plus, potrivit articolului 7 alineatul (2) din Directiva 2004/35, autoritatea competenta decide masurile de reparare ce trebuie puse in aplicare in conformitate cu anexa II la aceasta directiva, iar aceasta, dupa caz, in colaborare cu operatorul respectiv.
50. Potrivit articolului 11 din directiva mentionata, obligatia de a determina masurile de reparare care trebuie luate in ceea ce priveste anexa II la aceasta directiva revine, in orice caz si in ultima instanta, autoritatii competente.
51. In aceste conditii, trebuie sa se considere, astfel cum a aratat avocatul general la punctele 141 si 142 din concluziile prezentate, ca autoritatea competenta este de asemenea abilitata sa modifice, inclusiv din oficiu, si anume chiar in lipsa unei propuneri initiale a operatorului, masurile de reparare a daunelor aduse mediului adoptate anterior. Astfel, aceasta autoritate poate, printre altele, sa constate in practica necesitatea unei actiuni complementare celei deja decise sau chiar sa concluzioneze ca masurile decise initial se dovedesc ineficiente si ca sunt necesare alte masuri pentru a remedia un anumit tip de poluare a mediului.
52. In aceasta privinta, din considerentul (24) al Directivei 2004/35 reiese totusi ca, in punerea in aplicare si in executarea unor mijloace eficiente care vizeaza aplicarea regimului raspunderii pentru mediul inconjurator prevazut de aceasta directiva, trebuie asigurata o protectie adecvata a intereselor legitime ale operatorilor in cauza, precum si ale altor parti interesate.
53. In timp ce articolul 7 alineatul (4) din directiva mentionata obliga autoritatea competenta, in toate cazurile, sa invite in special persoanele pe terenul carora trebuie sa se aplice masurile de reparare sa isi prezinte observatiile de care aceasta va tine seama, acest articol 7, in special alineatul (2) al acestuia, nu are o formulare similara in ceea ce il priveste pe operatorul vizat de masura de reparare pe care autoritatea mentionata intentioneaza sa o impuna.
54. Cu toate acestea, principiul contradictorialitatii, a carui respectare este asigurata de Curte, impune autoritatii publice sa permita persoanelor interesate sa isi expuna pozitia inainte de a adopta o decizie care le vizeaza (a se vedea Hotararea din 13 septembrie 2007, Land Oberösterreich si Austria/Comisia, C 439/05 P si C 454/05 P, Rep., p. I 7141, punctul 35 si jurisprudenta citata).
55. In aceste conditii, desi la articolul 7 alineatul (2) din Directiva 2004/35 nu s a mentionat in mod expres un drept al operatorului in cauza de a fi ascultat in toate cazurile, trebuie sa se admita ca aceasta dispozitie nu poate fi interpretata in sensul ca autoritatea competenta nu este obligata sa il asculte pe acest operator cu ocazia determinarii masurilor de reparare, inclusiv a celor prevazute la articolul 6 alineatul (2) literele (c) si (d) din aceasta directiva.
56. Rezulta ca, in vederea modificarii substantiale a masurilor de reparare a daunelor aduse mediului pe care autoritatea competenta le a aprobat deja, modificari pe care aceasta din urma este autorizata sa le adopte in temeiul Directivei 2004/35, articolul 7 alineatul (2) din aceasta obliga autoritatea mentionata sa asculte operatorii carora le sunt impuse astfel de masuri, cu exceptia cazului in care urgenta situatiei mediului impune o actiune imediata a autoritatii competente. In plus, potrivit alineatului (4) al aceluiasi articol 7, autoritatea respectiva va fi obligata sa invite in special persoanele pe terenul carora ar trebui sa se aplice aceste masuri sa isi prezinte observatiile de care aceasta va tine seama.
57. In ceea ce priveste datele care trebuie luate in considerare in procedura de punere in aplicare a masurilor de reparare necesare, din articolul 7 alineatul (2) si din articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2004/35 reiese ca revine autoritatii competente obligatia de a evalua importanta daunelor si de a determina aceste masuri, in conformitate cu anexa II la aceasta directiva.
58. Anexa II la Directiva 2004/35 stabileste un cadru comun care trebuie aplicat de autoritatea competenta pentru a alege masurile cele mai potrivite pentru a asigura repararea daunelor aduse mediului. Punctul 1.3.1 din aceasta anexa prevede ca optiunile de reparare „ar trebui evaluate cu ajutorul celor mai bune tehnici disponibile”, atunci cand acestea sunt determinate, pe baza unei serii de criterii precizate la punctul mentionat.
59. Legiuitorul Uniunii nu a definit in mod precis si detaliat metodologia exacta care trebuie urmata de autoritatea competenta in ceea ce priveste determinarea masurilor de reparare, in special deoarece, astfel cum rezulta din considerentul (24) al Directivei 2004/35, pentru a indeplini misiunea care ii este incredintata in cadrul sistemului acestei directive, autoritatea mentionata trebuie sa poata dispune de o putere discretionara corespunzatoare pentru a evalua importanta daunelor si pentru a determina masurile de reparare ce ar trebui intreprinse. Cu toate acestea, anexa II la aceeasi directiva enumera in acest scop anumite elemente considerate pertinente de legiuitorul mentionat si care, prin urmare, trebuie luate in considerare de autoritatea competenta, fara insa a fi indicate consecintele pe care aceasta trebuie sa le stabileasca intr un caz concret de poluare.
60. In aceasta privinta, atunci cand autoritatea competenta, in cadrul misiunii pe care i o incredinteaza directiva mentionata, se gaseste in situatia de a efectua evaluari complexe, puterea de apreciere de care dispune se aplica, intr o anumita masura, si in ceea ce priveste constatarea elementelor de fapt pe care isi intemeiaza actiunea [a se vedea, prin analogie, Hotãrarea din 29 octombrie 1980, Roquette Frères/Consiliul, 138/79, Rec., p. 3333, punctul 25, Hotararea din 21 ianuarie 1999, Upjohn, C 120/97, Rec., p. I 223, punctul 34, si Hotararea din 15 octombrie 2009, Enviro Tech (Europe), C 425/08, nepublicata inca in Repertoriu, punctul 62].
61. In plus, in exercitarea acestei puteri de apreciere, autoritatea mentionata are in astfel de situatii obligatia de a examina atent si impartial toate elementele relevante ale cauzei (a se vedea, prin analogie, Hotararea din 21 noiembrie 1991, Technische Universität München, C 269/90, Rec., p. I 5469, punctul 14, si Hotararea din 6 noiembrie 2008, Țarile de Jos/Comisia, C 405/07 P, Rep., p. I 8301, punctul 56).
62. In aceste conditii, atunci cand se pune problema alegerii intre diferite optiuni de reparare – aceasta fiind situatia in cazul in care autoritatea competenta are in vedere modificarea unor masuri de reparare pe care le adoptase anterior – revine autoritatii competente, in conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Directiva 2004/35 coroborat cu punctul 1.3.1 din anexa II la aceasta, sarcina de a evalua fiecare dintre optiunile mentionate pe baza, in special, a criteriilor enumerate la punctul respectiv.
63. Astfel, atunci cand autoritatea competenta are in vedere modificarea substantiala a masurilor de reparare a daunelor aduse mediului care au fost stabilite in urma unei proceduri contradictorii desfasurate in colaborare cu operatorii in cauza si care au fost deja executate sau au facut obiectul unui inceput de executare, cu alte cuvinte in caz de modificare a optiunii de reparare, aceasta autoritate este in principiu obligata sa ia in considerare criteriile mentionate la punctul 1.3.1 din anexa II la Directiva 2004/35 si, in plus, potrivit articolului 11 alineatul (4) din aceasta, trebuie sa indice, in decizia pe care o adopta in aceasta privinta, motivele precise care justifica alegerea sa, precum si, dupa caz, pe cele care sunt de natura sa justifice ca o examinare detaliata in raport cu criteriile mentionate nu se impunea sau nu a putut fi efectuata, ca urmare – de exemplu – a urgentei situatiei mediului.
64. In special, autoritatea competenta trebuie sa asigure ca optiunea retinuta in final permite efectiv obtinerea unor rezultate mai bune din punctul de vedere al mediului, fara a expune insa operatorii in cauza unor costuri vadit disproportionate in raport cu cele pe care trebuiau sau ar fi trebuit sa le suporte in cadrul primei optiuni retinute de aceasta autoritate. Astfel de consideratii nu sunt insa necesare atunci cand aceasta din urma este in masura sa demonstreze ca optiunea retinuta initial s a dovedit in orice caz neadecvata pentru refacerea, reabilitarea sau inlocuirea resurselor naturale prejudiciate sau a serviciilor deteriorate in sensul articolului 2 punctul 11 din Directiva 2004/35.
65. In sfarsit, un stat membru nu poate invoca in mod util articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2004/35, si anume urmarirea aceluiasi obiectiv de protectie a mediului precum cel vizat de aceasta directiva (a se vedea Hotararea din 14 aprilie 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C 6/03, Rec., p. I 2753, punctul 41), intr o situatie in care acesta ar mentine, ar adopta norme sau ar autoriza o practica ce permite autoritatii competente sa fie scutita, pe de o parte, de respectarea dreptului operatorilor de a fi ascultati si de obligatia de a invita persoanele pe terenul carora trebuie sa se aplice masurile de reparare sa isi prezinte observatiile, precum si, pe de alta parte, de obligatia de a realiza o examinare detaliata a optiunilor posibile de reparare a daunelor aduse mediului.
66. Astfel, pe de o parte, se constata ca dreptul operatorilor de a fi ascultati si cel al persoanelor ale caror terenuri sunt vizate de masuri de reparare de a prezenta observatii constituie o protectie minima, garantata de Directiva 2004/35, care nu poate fi repusa in discutie in mod rezonabil. Pe de alta parte, o decizie privind alegerea unei optiuni de reparare a daunelor aduse mediului, adoptata de autoritatea competenta fara a realiza o examinare detaliata a situatiei in raport cu criteriile prevazute la punctul 1.3.1 din anexa II la Directiva 2004/35, ar putea conduce, cu nerespectarea obiectivelor acesteia, la o evaluare necorespunzatoare a importantei daunelor si/sau a masurilor de reparare ce ar trebui intreprinse.
67. Tinand seama de cele de mai sus, trebuie sa se raspunda la primele doua intrebari ca articolul 7 si articolul 11 alineatul (4) din Directiva 2004/35 coroborate cu anexa II la aceasta directiva trebuie interpretate in sensul ca autoritatea competenta are posibilitatea sa modifice substantial masurile de reparare a daunelor aduse mediului care au fost stabilite in urma unei proceduri contradictorii desfasurate in colaborare cu operatorii in cauza si care au fost deja executate sau au facut obiectul unui inceput de executare. Totusi, in vederea adoptarii unei astfel de decizii:
– aceasta autoritate este obligata sa asculte operatorii carora le sunt impuse astfel de masuri, cu exceptia cazului in care urgenta situatiei mediului impune o actiune imediata a autoritatii competente;
– autoritatea mentionata este de asemenea obligata sa invite in special persoanele pe terenul carora trebuie sa se aplice aceste masuri sa isi prezinte observatiile de care aceasta va tine seama si
– aceasta autoritate trebuie sa tina seama de criteriile mentionate la punctul 1.3.1 din anexa II la Directiva 2004/35 si sa indice in decizia sa motivele care justifica alegerea sa, precum si, dupa caz, pe cele care sunt de natura sa justifice ca o examinare detaliata in raport cu criteriile mentionate nu se impunea sau nu a putut fi efectuata, ca urmare – de exemplu – a urgentei situatiei mediului.
Cu privire la a treia intrebare
68. Prin intermediul celei de a treia intrebari, instanta de trimitere urmareste sa afle daca Directiva 2004/35 trebuie interpretata in sensul ca se opune unei reglementari nationale care permite autoritatii competente sa conditioneze exercitarea dreptului de a utiliza propriile terenuri al operatorilor vizati de masuri de reparare a daunelor aduse mediului de realizarea lucrarilor impuse de acestea, chiar in conditiile in care terenurile mentionate nu ar fi vizate de aceste masuri, deoarece au facut obiectul unor masuri anterioare de „reabilitare” sau nu au fost niciodata poluate.
Observatiile prezentate Curtii
69. Reclamantele din actiunile principale sustin ca, in cazul in care un teren a facut obiectul unei „reabilitari” sau nu a fost niciodata poluat, autoritatea competenta nu dispune in niciun caz de posibilitatea de a conditiona utilizarea acestui teren de realizarea unor masuri de reparare a daunelor aduse mediului privind un alt sit, in speta tarmul marii si subsolul aferent acestuia. O astfel de practica ar restrange in mod excesiv dreptul de proprietate al acestora si ar fi astfel contrara principiului proportionalitatii. Interesul unui operator in executarea unei masuri de reparare a daunelor aduse mediului ar fi tocmai perspectiva unei reluari a activitatii de productie pe terenul sau. In plus, terenurile reclamantelor din actiunile principale ar fi fost deja depoluate sau chiar nu ar fi fost niciodata poluate. In sfarsit, aceste restrictii le ar fi impuse, desi reclamantele din actiunile principale ar fi efectuat in mod spontan lucrari de reparare pe propriile terenuri si nu sunt responsabile de poluarea in cauza.
70. Guvernul italian considera ca practica autoritatii competente constand in conditionarea utilizarii terenurilor reclamantelor din actiunile principale de executarea de catre acestea a masurilor de reparare a daunelor aduse mediului este pe deplin legitima si este compatibila cu reglementarea Uniunii. O astfel de practica ar raspunde de asemenea principiului precautiei, intrucat, daca operatorii in cauza ar putea utiliza zonele reabilitate fara restrictii, ar putea realiza in acest caz alte infrastructuri industriale, ceea ce ar fi un obstacol insurmontabil in calea realizarii masurilor de reparare retinute de aceasta autoritate.
71. In opinia Comisiei, Directiva 2004/35 nu se opune ca autoritatea competenta sa impuna unui operator masuri de „reabilitare” a mediului si sa conditioneze posibilitatea acestuia din urma de a utiliza terenurile sale care nu sunt direct vizate de reabilitare de realizarea acestor masuri. Comisia sustine ca astfel de masuri ar putea fi chiar excluse din domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.
Raspunsul Curtii
72. Cu titlu introductiv, trebuie aratat, in primul rand, ca, astfel cum reiese din indicatiile instantei de trimitere, poluarea in cauza in actiunile principale prezinta un caracter cu totul exceptional, atat prin amploarea sa, cat si prin gravitatea atingerilor aduse mediului.
73. In al doilea rand, trebuie amintit ca, desi – astfel cum sustin reclamantele din actiunile principale – terenurile acestora nu sunt vizate de masurile de reparare in cauza, deoarece au facut obiectul unor masuri anterioare de „reabilitare” sau nu au fost niciodata poluate, nu este mai putin adevarat ca aceste terenuri sunt adiacente intregului tarm care face obiectul respectivelor masuri de reparare si ca activitati noi, desfasurate pe terenurile respective, ar putea ingreuna depoluarea intregii zone.
74. Astfel cum s a aratat deja la punctele 37 si 40 din prezenta hotarare, daca instanta de trimitere va ajunge la concluzia ca Directiva 2004/35 nu este aplicabila ratione temporis si/sau ratione materiae in cauzele cu care a fost sesizata, o astfel de situatie se va incadra in acest caz in sfera dreptului national, cu respectarea normelor tratatului si fara a se aduce atingere altor acte de drept derivat.
75. Daca, in schimb, ar fi aplicabila directiva mentionata, trebuie subliniat ca, in cadrul sistemului acestei directive, operatorii sunt supusi atat unor obligatii de prevenire, cat si unor obligatii de reparare. Astfel, in special in temeiul principiului precautiei si dupa cum rezulta din considerentul (2) al aceleiasi directive, operatorii trebuie, pe de o parte, sa ia masurile de prevenire necesare pentru a evita producerea unei daune mediului.
76. Pe de alta parte, in cazul producerii unei daune asupra mediului, precum in actiunile principale, articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2004/35 prevede ca operatorii trebuie sa ia in special masurile de reparare necesare in conformitate cu articolul 7 din aceasta directiva. Daca este cazul, autoritatea competenta dispune de prerogative pentru a i constrange in acest sens sau pentru a adopta ea insasi astfel de masuri.
77. In actiunile principale, reclamantele se opun masurilor care au fost decise de autoritatile italiene invocand faptul ca acestea nu privesc terenurile pe care le ocupa, care, de altfel, au facut deja obiectul unor reabilitari. Cu toate acestea, in opinia acelorasi autoritati, poluarea care afecteaza rada portului Augusta ar proveni de la terenurile respective, intrucat s ar fi propagat in mare.
78. In circumstante exceptionale precum cele descrise la punctele 72 si 73 din prezenta hotarare, Directiva 2004/35 trebuie interpretata in sensul ca permite autoritatii competente sa solicite operatorilor terenurilor adiacente intregului tarm care face obiectul masurilor de reparare sa realizeze ei insisi aceste masuri.
79. Directiva 2004/35 nu precizeaza modalitatile potrivit carora autoritatea competenta poate constrange operatorii in cauza sa ia masurile de reparare pe care aceasta le a determinat. In aceste conditii, revine fiecarui stat membru sarcina de a stabili astfel de modalitati, care, pe de o parte, trebuie sa urmareasca realizarea obiectivului acestei directive, astfel cum este definit la articolul 1, si anume prevenirea si repararea daunelor aduse mediului, si, pe de alta parte, sa respecte dreptul Uniunii, in special principiile generale ale acestui drept.
80. In ceea ce priveste incalcarea dreptului de proprietate al reclamantelor din actiunile principale invocata de acestea, trebuie amintit ca, potrivit unei jurisprudente constante, dreptul de proprietate face parte din principiile generale ale dreptului Uniunii, insa acesta nu apare ca fiind o prerogativa absoluta, ci trebuie sa fie luat in considerare din perspectiva functiei sale in societate. In consecinta, unele limitari pot fi aduse folosintei dreptului de proprietate, cu conditia ca acestea sa raspunda efectiv unor obiective de interes general urmarite de Uniune si sa nu constituie, din perspectiva obiectivului urmarit, o interventie excesiva si intolerabila care ar aduce atingere chiar substantei dreptului astfel garantat (Hotararea din 13 decembrie 1979, Hauer, 44/79, Rec., p. 3727, punctul 23, Hotararea din 11 iulie 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Rec., p. 2237, punctul 15, Hotararea din 29 aprilie 1999, Standley si altii, C 293/97, Rec., p. I 2603, punctul 54, precum si Hotararea din 3 septembrie 2008, Kadi si Al Barakaat International Foundation/Consiliul si Comisia, C 402/05 P si C 415/05 P, Rep., p. I 6351, punctul 355).
81. In ceea ce priveste obiectivele de interes general amintite anterior, rezulta de asemenea dintr o jurisprudenta constanta ca protectia mediului figureaza printre aceste obiective (a se vedea Hotararea din 7 februarie 1985, ADBHU, 240/83, Rec., p. 531, punctul 13, Hotararea din 20 septembrie 1988, Comisia/Danemarca, 302/86, Rec., p. 4607, punctul 8, si Hotararea din 2 aprilie 1998, Outokumpu, C 213/96, Rec., p. I 1777, punctul 32).
82. In aceasta situatie, conditionarea dreptului operatorilor vizati de a utiliza propriile terenuri de executarea masurilor necesare de reparare a daunelor aduse mediului poate fi justificata pentru a i obliga sa ia efectiv aceste masuri.
83. In aceasta privinta, astfel cum arata in mod intemeiat guvernul italian, este legitim ca autoritatea competenta, in asteptarea realizarii masurilor de reparare a daunelor aduse mediului pe care le a determinat, sa ia orice masura adecvata pentru a impiedica agravarea situatiei mediului in zona in care sunt puse in aplicare masurile mentionate sau chiar, in aplicarea principiului precautiei, pentru prevenirea aparitiei sau a reaparitiei altor daune aduse mediului in siturile invecinate cu zonele care fac obiectul masurilor mentionate.
84. Astfel, conditionarea utilizarii terenurilor operatorilor in cauza de realizarea, de catre acestia din urma, a unor masuri de reparare privind situri invecinate cu aceste terenuri poate fi necesara in scopul de a evita desfasurarea altor activitati industriale – care ar putea agrava daunele in cauza sau ar putea impiedica repararea acestora – in jurul acestor situri a caror reabilitare se dovedeste necesara.
85. Rezulta ca revine instantei de trimitere sarcina de a verifica in aceasta privinta daca, in actiunile principale, suspendarea anumitor prerogative aferente dreptului de proprietate al operatorilor cu privire la propriile terenuri este justificata de obiectivul de a impiedica agravarea situatiei mediului in zona in care sunt puse in aplicare masurile de reparare a daunelor aduse mediului, si anume in rada portului, sau daca, in aplicarea principiului precautiei, este justificata de obiectivul prevenirii aparitiei sau a reaparitiei altor daune aduse mediului pe respectivele terenuri, adiacente intregului tarm care face obiectul acestor masuri de reparare.
86. Cu toate acestea, trebuie sa se examineze daca astfel de masuri, permise de reglementarea nationala, nu depasesc limitele a ceea ce este adecvat si necesar pentru a atinge obiectivele urmarite in mod legitim prin reglementarea in cauza, avand in vedere ca, atunci cand este posibila alegerea intre mai multe masuri adecvate, trebuie sa se recurga la cea mai putin constrangatoare si ca inconvenientele cauzate nu trebuie sa fie disproportionate in raport cu scopurile vizate (a se vedea in acest sens Hotararea din 5 iunie 2008, Industria Lavorazione Carni Ovine, C 534/06, Rep., p. I 4129, punctul 25, si Hotararea din 11 iunie 2009, Nijemeisland, C 170/08, nepublicata inca in Repertoriu, punctul 41).
87. In aceasta privinta, se impune constatarea ca, in conformitate cu Directiva 2004/35, operatorii in cauza sunt obligati sa execute masurile de reparare determinate de autoritatea competenta si ca aceasta trebuie sa ii poata obliga in acest sens.
88. Este adevarat ca, in conformitate cu articolul 6 alineatul (2) litera (e) si cu articolul 8 alineatul (2) primul paragraf din directiva mentionata, autoritatea competenta are posibilitatea de a adopta ea insasi masurile de reparare necesare si de a recupera costurile unor astfel de masuri prin intermediul unei garantii reale sau al altor garantii corespunzatoare.
89. Cu toate acestea, trebuie subliniat ca aceasta este o posibilitate conferita autoritatii competente, care poate prefera mai degraba sa oblige operatorii in cauza sa puna in aplicare masurile de reparare necesare decat sa le puna ea insasi in aplicare.
90. In plus, atingerea adusa dreptului de proprietate al operatorilor respectivi este limitata la dreptul acestora de a utiliza propriile terenuri si ramane temporara, in sensul ca, dupa ce vor fi executat masurile de reparare impuse de autoritatile competente, acestia vor putea redobandi deplina exercitare a prerogativelor aferente drepturilor lor de proprietate.
91. In aceste conditii, astfel de masuri ale autoritatii competente nu par sa depaseasca ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului fundamental al Directivei 2004/35 de prevenire si de reparare a daunelor aduse mediului, care implica, in speta, punerea in aplicare de catre operatorii in cauza a masurilor de reparare stabilite de aceasta autoritate.
92. Trebuie, asadar, sa se raspunda la a treia intrebare ca, in circumstante precum cele din actiunile principale, Directiva 2004/35 nu se opune unei reglementari nationale care permite autoritatii competente sa conditioneze exercitarea dreptului de a utiliza propriile terenuri al operatorilor vizati de masuri de reparare a daunelor aduse mediului de realizarea lucrarilor impuse de acestea, chiar in conditiile in care terenurile mentionate nu ar fi vizate de aceste masuri, deoarece au facut obiectul unor masuri anterioare de „reabilitare” sau nu au fost niciodata poluate. Cu toate acestea, o astfel de masura trebuie sa fie justificata de obiectivul de a impiedica agravarea situatiei mediului in zona in care sunt puse in aplicare masurile mentionate sau, in aplicarea principiului precautiei, de obiectivul prevenirii aparitiei sau a reaparitiei altor daune aduse mediului pe respectivele terenuri ale operatorilor, adiacente intregului tarm care face obiectul masurilor de reparare mentionate.
Cu privire la cheltuielile de judecata
93. Intrucat, in privinta partilor din actiunile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanta de trimitere, este de competenta acesteia sa se pronunte cu privire la cheltuielile de judecata. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observatii Curtii, altele decat cele ale partilor mentionate, nu pot face obiectul unei rambursari.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Camera) declara:
1) Articolul 7 si articolul 11 alineatul (4) din Directiva 2004/35/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind raspunderea pentru mediul inconjurator in legatura cu prevenirea si repararea daunelor aduse mediului coroborate cu anexa II la aceasta directiva trebuie interpretate in sensul ca autoritatea competenta are posibilitatea sa modifice substantial masurile de reparare a daunelor aduse mediului care au fost stabilite in urma unei proceduri contradictorii desfasurate in colaborare cu operatorii in cauza si care au fost deja executate sau au facut obiectul unui inceput de executare. Totusi, in vederea adoptarii unei astfel de decizii:
– aceasta autoritate este obligata sa asculte operatorii carora le sunt impuse astfel de masuri, cu exceptia cazului in care urgenta situatiei mediului impune o actiune imediata a autoritatii competente;
– autoritatea mentionata este de asemenea obligata sa invite in special persoanele pe terenul carora trebuie sa se aplice aceste masuri sa isi prezinte observatiile de care aceasta va tine seama si
– aceasta autoritate trebuie sa tina seama de criteriile mentionate la punctul 1.3.1 din anexa II la Directiva 2004/35 si sa indice in decizia sa motivele care justifica alegerea sa, precum si, dupa caz, pe cele care sunt de natura sa justifice ca o examinare detaliata in raport cu criteriile mentionate nu se impunea sau nu a putut fi efectuata, ca urmare – de exemplu – a urgentei situatiei mediului.
2) In circumstante precum cele din actiunile principale, Directiva 2004/35 nu se opune unei reglementari nationale care permite autoritatii competente sa conditioneze exercitarea dreptului de a utiliza propriile terenuri al operatorilor vizati de masuri de reparare a daunelor aduse mediului de realizarea lucrarilor impuse de acestea, chiar in conditiile in care terenurile mentionate nu ar fi vizate de aceste masuri, deoarece au facut obiectul unor masuri anterioare de „reabilitare” sau nu au fost niciodata poluate. Cu toate acestea, o astfel de masura trebuie sa fie justificata de obiectivul de a impiedica agravarea situatiei mediului in zona in care sunt puse in aplicare masurile mentionate sau, in aplicarea principiului precautiei, de obiectivul prevenirii aparitiei sau a reaparitiei altor daune aduse mediului pe respectivele terenuri ale operatorilor, adiacente intregului tarm care face obiectul masurilor de reparare mentionate.
Sursa: site-ul Curtii de Justitie a Uniunii Europene