Exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Admitere

In M. Of. nr. 70 din 27 ianuarie 2011 a fost publicata Decizia Curtii Constitutionale nr. 1609/2010 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Din cuprins:
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Catalina Gliga.

Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata de Societatea Comerciala “Reutil” – S.A. din Brasov in Dosarul nr. 4.350/1/2009 al Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal.
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din 7 decembrie 2010, fiind consemnate in incheierea de sedinta de la acea data, cand Curtea, avand nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amanarea pronuntarii pentru data de 9 decembrie 2010.

CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Incheierea din 11 februarie 2010, pronuntata in Dosarul nr. 4.350/1/2009, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata de Societatea Comerciala “Reutil” – S.A. din Brasov intr-o cauza avand ca obiect solutionarea cererii de revizuire a unei decizii pronuntate de Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine, in esenta, ca textul de lege criticat este neconstitutional, intrucat partile participante la procesele in contencios administrativ nu au o reprezentare exacta a drepturilor si obligatiilor lor in ceea ce priveste momentul in care urmeaza a se face comunicarea hotararilor care le sunt opozabile, nefiind clar daca motivarea si redactarea hotararilor sau numai comunicarea acestora urmeaza a se face, prin derogare de la prevederile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, in termen de 15 zile de la pronuntarea hotararilor a caror revizuire se solicita. In opinia sa, este nesocotit principiul certitudinii juridice, obligatiile revizuentului nefiind bine precizate, deoarece textul de lege criticat nu arata cu exactitate daca acestuia ii revine obligatia unei cereri temeinic motivate sau este doar o optiune si nici in ce consta temeinicia motivarii cererii. Interpretarea textului conduce la ideea ca instanta ar putea refuza motivarea, redactarea si comunicarea hotararii in termenul scurt de 15 zile, daca apreciaza ca solicitarea partii nu este “temeinic motivata”. Astfel, partii i se poate refuza dreptul de a promova revizuirea, hotararea urmand a-i fi comunicata dupa redactarea si motivarea in termenul general de 30 de zile, deci dupa expirarea termenului de exercitare a revizuirii. Autorul exceptiei face referire si la Decizia nr. 189 din 2 martie 2006 prin care Curtea Constitutionala a admis exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precizand ca prevederile de lege criticate au o redactare ambigua, care permite judecatorilor sa adauge la lege, in detrimentul justitiabililor, prin stabilirea cazurilor, conditiilor si partilor fata de care termenul de recurs curge de la pronuntare, respectiv de la comunicare. Sustine ca, in mod similar, dispozitiile art. 21 alin. (2) din aceeasi lege acorda instantelor facultatea de a interpreta in mod subiectiv textul de lege criticat, partea interesata fiind pusa in situatia de a nu putea cunoaste termenul de la care incepe sa curga termenul de revizuire. Astfel, textul nu precizeaza in mod expres care este data la care se comunica hotararile judecatoresti susceptibile sa fie atacate cu revizuire si nici daca cererea temeinic motivata a partii interesate sa promoveze revizuirea este obligatorie sau facultativa si nici termenul exact in care aceasta trebuie introdusa. Prin urmare, sustine ca partilor le este, practic, ingradit accesul liber la justitie, fiind nevoite sa promoveze calea de atac a revizuirii fara sa cunoasca termenele si conditiile de exercitare a acesteia si nici considerentele hotararii pronuntate.
Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal considera ca textul de lege criticat este neconstitutional, intrucat, in cazul promovarii unei cereri de revizuire, partile nu au un reper sigur al termenului in care pot ataca cu revizuire hotararea pronuntata, ceea ce face ca accesul lor la justitie sa fie limitat, deoarece sunt obligate sa promoveze o cale de atac fara sa cunoasca considerentele hotararii pronuntate pentru a motiva cererea de revizuire. Precizeaza ca, in aceste conditii, ambiguitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 obliga judecatorul sa stabileasca el insusi, pe cale jurisprudentiala, in afara legii, adica substituindu-se legiuitorului, regulile necesare pentru a se pronunta asupra revizuirii cu judecarea caruia a fost investit, incalcandu-se astfel prevederile art. 1 alin. (4), raportate la art. 61 alin. (1) din Constitutie.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
Avocatul Poporului apreciaza ca dispozitiile de lege criticate sunt constitutionale. In argumentarea acestui punct de vedere, reitereaza cele retinute in considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 675 din 12 iunie 2008, in sensul ca, prin reglementarea termenului de 15 zile pentru introducerea cererii de revizuire, calculat de la data comunicarii hotararii definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ, norma criticata indeplineste conditiile de accesibilitate, previzibilitate si claritate. Arata ca textul de lege criticat contine norme de procedura, instituind, in mod exceptional, un nou motiv de revizuire si stabileste conditiile si termenele in care aceasta cale extraordinara de atac poate fi exercitata. In acest fel, da expresie prevederilor art. 126 alin. (2) din Constitutie, potrivit carora competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege. Constata, de asemenea, ca motivele invocate privesc, in esenta, modul de interpretare si aplicare a legii, iar interpretarea unui text legal in procesul de aplicare a legii este atributul instantei de judecata.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificata prin Legea nr. 262/2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, care au urmatorul cuprins:
– Art. 21 alin. (2): “Constituie motiv de revizuire, care se adauga la cele prevazute de Codul de procedura civila, pronuntarea hotararilor ramase definitive si irevocabile prin incalcarea principiului prioritatii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata. Cererea de revizuire se introduce in termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrata de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivata a partii interesate, in termen de 15 zile de la pronuntare. Cererea de revizuire se solutioneaza de urgenta si cu precadere, intr-un termen maxim de 60 de zile de la inregistrare.”
Art. 17 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, la care face referire textul de lege criticat, prevede ca “Hotararile se redacteaza si se motiveaza in cel mult 30 de zile de la pronuntare”.
In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, textul de lege criticat contravine urmatoarelor dispozitii din Constitutie: art. 21 care consacra dreptul de acces liber la justitie, art. 24 alin. (1) care garanteaza dreptul la aparare si art. 61 alin. (1) potrivit caruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii.
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea retine urmatoarele:
I. Prin textul de lege criticat, a fost introdus un nou motiv pentru care partile interesate pot ataca pe calea revizuirii hotararile ramase definitive si irevocabile pronuntate de instantele de contencios administrativ. Acest nou motiv este reprezentat de incalcarea de catre instanta, cu prilejul pronuntarii hotararii, a principiului prioritatii dreptului comunitar. Legiuitorul roman a considerat necesara sanctionarea unei astfel de ipoteze, tinand cont de prevederile art. 148 alin. (2) din Constitutie care instituie un mecanism eficient de rezolvare a conflictelor dintre legea nationala si legislatia Uniunii Europene, prin acordarea prioritatii de aplicare prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celorlalte reglementari europene cu caracter obligatoriu, fata de dispozitiile contrare din legile interne. Prin consacrarea in cuprinsul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a dreptului de a cere revizuirea unei hotarari pronuntate cu nesocotirea acestui principiu, s-a conferit eficacitate prevederii constitutionale mentionate, instituindu-se o modalitate concreta de asigurare a aducerii la indeplinire a obligatiilor pe care statul roman si le-a asumat prin actul de aderare la Uniunea Europeana, inclusiv in ceea ce priveste mentinerea unitatii si stabilitatii ordinii normative europene.
Curtea observa, totusi, ca teza intai a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 foloseste o formulare deficitara sub aspectul logicii juridice, stabilind ca noul motiv de revizuire il reprezinta “pronuntarea hotararilor ramase definitive si irevocabile prin incalcarea principiului prioritatii dreptului comunitar”. Intr-o interpretare riguroasa din punct de vedere gramatical si semantic, din aceasta redactare s-ar putea intelege ca ramanerea definitiva si irevocabila a hotararii judecatoresti ar fi consecinta incalcarii principiului prioritatii dreptului comunitar. Desigur ca legiuitorul nu a pornit, in reglementarea acestui nou caz de revizuire, de la o astfel de premisa, dar Curtea observa ca, desi nu este de natura sa intre in contradictie cu vreun text constitutional, redactarea acestei teze este perfectibila.
Totodata, Curtea mai observa ca, spre deosebire de prevederile Codului de procedura civila, redactarea acestui text nu este foarte explicita nici sub aspectul hotararilor care pot fi atacate pe calea de atac extraordinara a revizuirii in virtutea noului motiv de revizuire aratat mai sus. Astfel, daca la art. 322 din Codul de procedura civila se precizeaza ca sunt supuse revizuirii hotararile ramase definitive in instanta de apel sau prin neapelare, precum si cele date de o instanta de recurs atunci cand evoca fondul, teza intai a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se refera in mod generic la hotararile “ramase definitive si irevocabile”, fara niciun fel de detaliere. Cum insa, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozitiile cuprinse in aceasta se completeaza cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere specifice dreptului administrativ, Curtea observa ca judecatorul si partile interesate dispun, totusi, de reperele necesare incadrarii unei hotarari judecatoresti in categoria celor susceptibile de a fi supuse revizuirii in conditiile textului de lege criticat, astfel ca nu poate retine incalcarea dreptului de acces liber la justitie si la exercitarea cailor de atac prevazute de lege, consacrat de art. 129 din Constitutie.
II. In ceea ce priveste teza a doua a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, impotriva careia autorul exceptiei isi indreapta in mod preponderent criticile, Curtea constata ca are o redactare defectuoasa, generatoare de confuzii si incertitudini care se pot constitui in veritabile obstacole in calea exercitarii efective a dreptului de acces liber la justitie.
Astfel, teza a doua a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileste ca cererea de revizuire impotriva solutiei definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ, intemeiata pe un nou motiv de revizuire, prevazut de teza intai a aceluiasi text normativ, trebuie introdusa in termen de 15 zile de la comunicarea hotararii a carei revizuire se cere. Confuzia intervine in ceea ce priveste momentul de la care incepe sa curga acest termen, intrucat textul continua cu precizarea ca aceasta comunicare se face, “prin derogare de la regula consacrata de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivata a partii interesate, in termen de 15 zile de la pronuntare”. Or, art. 17 alin. (3) la care face trimitere acest text legal nu are in vedere comunicarea hotararii, ci redactarea si motivarea acesteia, operatiuni care se realizeaza “in cel mult 30 de zile de la pronuntare”. Asadar, art. 17 alin. (3) stabileste, – cu caracter de recomandare, de altfel -, termenul in care trebuie redactate si motivate aceste hotarari, nicidecum termenul in care acestea se comunica partilor. Or, este evident ca operatiunea comunicarii nu este simultana redactarii si motivarii, ci, in mod firesc, ulterioara, intre aceste momente scurgandu-se un interval de timp a carui durata nu este fixata de niciun text de lege. Prin urmare textul de lege criticat face trimitere la un alt text de lege care reglementeaza o cu totul alta problema decat cea pe care legiuitorul ar fi dorit sa o clarifice prin trimiterea facuta. O astfel de lipsa de rigoare juridica pune partea interesata in situatia de a nu putea cunoaste cu precizie termenul pe care trebuie sa il respecte pentru ca cererea sa de revizuire sa nu fie respinsa ca tardiv introdusa ori, dimpotriva, ca prematura.
Textul prevede, in continuare, ca, pentru a putea solicita revizuirea hotararii, partea interesata trebuie sa formuleze o cerere “temeinic motivata”, prin care sa ceara comunicarea acestei hotarari in 15 zile de la pronuntare, “prin derogare de la regula consacrata de art. 17 alin. (3)” care, insa, asa cum s-a aratat, nu se refera la comunicare, ci la motivarea si redactarea hotararii. Curtea constata ca intentia legiuitorului de a accelera, prin aceasta reglementare, solutionarea cererii de revizuire a fost concretizata printr-o norma legala confuza, intrucat face in mod eronat trimitere la un text legal care nu prevede cu privire la comunicarea hotararilor judecatoresti, ci reglementeaza alte etape ale activitatii desfasurate de judecator, si anume motivarea si redactarea hotararilor.
In plus, este evident ca judecatorul, primind cererea prin care se solicita comunicarea hotararii, va trebui sa o evalueze, pentru a vedea daca este “temeinic motivata”, astfel cum impune textul criticat. Aceasta apreciere pe care judecatorul urmeaza sa o faca ar trebui sa aiba loc intr-un cadru procesual care insa nu exista, cererea fiind introdusa, in mod logic, ulterior pronuntarii unei hotarari definitive si irevocabile (care, daca nu este atacata cu o cale extraordinara de atac, reprezinta punctul final al procesului) si anterior eventualei continuari a acestuia prin solutionarea cererii de revizuire. Cu alte cuvinte este vorba despre o etapa exterioara oricarui cadru procesual, fiind ulterioara incheierii procesului – dupa exercitarea cailor ordinare de atac, si premergatoare posibilei sale continuari – provocata de introducerea revizuirii. Or, dreptul de a exercita aceasta cale extraordinara de atac poate fi anulat tocmai prin respingerea unei astfel de cereri al carei unic scop il constituie urgentarea comunicarii hotararii a carei revizuire se doreste. Faptul ca analizarea acesteia are loc in afara procesului propriu-zis, asadar fara posibilitatea respectarii unor minime garantii procesuale, este, in conditiile unui stat de drept, inacceptabil, constituind o nesocotire a dreptului la un proces echitabil.
Imprecizia textului creeaza incertitudine si in ceea ce priveste judecatorul competent sa se pronunte asupra temeiniciei cererii prin care se solicita comunicarea hotararii a carei revizuire se intentioneaza a se cere de catre partea interesata, nefiind clar daca aceasta va fi examinata de aceeasi instanta care a pronuntat hotararea ce urmeaza sa fie atacata ori de catre alta instanta. Viciul de redactare afecteaza, si din aceasta perspectiva, dreptul de acces liber la justitie prin imposibilitatea partii interesate de a sti carei instante trebuie sa adreseze cererea de comunicare a hotararii.
De asemenea, expresia “temeinic motivata” reprezinta o sintagma derutanta, atat pentru parte, cat si pentru judecator. Temeinicia devine o caracteristica ce poate fi relativizata, neexistand criterii de apreciere a acesteia. Astfel, partea nu isi poate indeplini obligatia de a motiva cererea conform cerintei cuprinse in textul de lege criticat, ca urmare a faptului ca nu cunoaste masura in care motivele pe care le-ar invoca ar putea fi considerate suficiente pentru caracterizarea ca temeinica a motivarii. Deopotriva, judecatorul este pus in situatia de a aprecia dupa criterii pe care nu le va putea stabili decat in mod discretionar si aleatoriu, in lipsa unor precizari legale in functie de care sa decida daca cererea este sau nu temeinic motivata.
In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a statuat, de exemplu, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, ca principiul accesului liber la justitie, consacrat prin art. 21 din Legea fundamentala, implica, intre altele, adoptarea de catre legiuitor a unor reguli de procedura clare, in care sa se prescrie cu precizie conditiile si termenele in care justitiabilii isi pot exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la caile de atac impotriva hotararilor pronuntate de instantele de judecata. In acest sens s-a pronuntat in mod constant si Curtea Europeana a Drepturilor Omului, care, de exemplu, in Hotararea din 29 martie 2000, pronuntata in Cauza Rotaru impotriva Romaniei, a statuat ca “o norma este <<previzibila>> numai atunci cand este redactata cu suficienta precizie, in asa fel incat sa permita oricarei persoane – care, la nevoie, poate apela la consultanta de specialitate – sa isi corecteze conduita”, iar in Hotararea din 26 aprilie 1979, pronuntata in Cauza Sunday Times contra Regatului Unit, a decis ca “[…] cetateanul trebuie sa dispuna de informatii suficiente asupra normelor juridice aplicabile intr-un caz dat si sa fie capabil sa prevada, intr-o masura rezonabila, consecintele care pot aparea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie sa fie, in acelasi timp, accesibila si previzibila”.
III. In fine, in ceea ce priveste teza a treia a art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea constata ca, stabilind ca cererea de revizuire se solutioneaza de urgenta si cu precadere, textul da expresie caracteristicii generale a procedurii in contencios administrativ, anume cea a celeritatii, trasatura specifica tuturor fazelor procesului desfasurat potrivit normelor procedurale stabilite de Legea nr. 554/2004. Aceste prevederi sunt in deplina concordanta cu dispozitiile constitutionale ale art. 21 care consacra dreptul de acces liber la justitie si dreptul la un proces echitabil, judecat intr-un termen rezonabil. De asemenea, nu se poate retine nici incalcarea art. 24 din Legea fundamentala care garanteaza dreptul la aparare.
IV. Curtea observa ca, prin Decizia nr. 675 din 12 iunie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 474 din 27 iunie 2008, precum si prin Decizia nr. 679 din 5 mai 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 411 din 16 iunie 2009, a respins ca neintemeiata exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, respectiv a art. 21 din aceeasi lege. Cu acele prilejuri, examinarea constitutionalitatii acestora a fost insa realizata de instanta de contencios constitutional din perspectiva unor critici care nu accentuau deficientele semnalate prin prezenta motivare a exceptiei avand acelasi obiect. De aceea, reconsiderarea solutiei pronuntate prin deciziile mentionate se justifica prin noutatea argumentelor aduse in sprijinul admiterii exceptiei, care au fost subliniate si imbogatite si de Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal in opinia exprimata cu privire la constitutionalitatea textului de lege criticat in prezenta cauza.

Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1 – 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:

I. Admite exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicata de Societatea Comerciala “Reutil” – S.A. din Brasov in Dosarul nr. 4.350/1/2009 al Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal.
II. Respinge, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza intai si a treia din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicata de acelasi autor in acelasi dosar al aceleiasi instante.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului.
Pronuntata in sedinta publica din data de 9 decembrie 2010.