Decizia Curtii Constitutionale nr. 618/2011 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap. Opinie separata

In M. Of. nr. 482 din 7 iulie 2011 a fost publicata Decizia Curtii Constitutionale nr. 618/2011 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap.

Din cuprins:

    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

    Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 85 alin. (5) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, exceptie ridicata de Anisoara Cirlet in Dosarul nr. 9.175/62/2009 al Curtii de Apel Brasov – Sectia de contencios administrativ si fiscal.

    La apelul nominal se constata lipsa partilor, fata de care procedura de citare a fost legal indeplinita.

    Cauza fiind in stare de judecata, presedintele Curtii acorda cuvantul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate. In acest sens, arata ca dispozitiile legale referitoare la aprobarea prin ordin comun al ministrului muncii, familiei si protectiei sociale si al ministrului sanatatii, a criteriilor medico-psihosociale pentru incadrarea in grad si tip de handicap nu incalca liberul acces la justitie si nici dreptul persoanelor cu handicap la protectie. De asemenea, faptul ca instanta de judecata nu a identificat o alta autoritate publica, cu exceptia Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap si a Comisiei superioare de evaluare, pentru efectuarea expertizei in cauza dedusa judecatii, nu are legatura cu prevederile legale criticate, ci pune, mai degraba, in discutie, probleme referitoare la aplicarea legii.

    CURTEA,

avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:

    Prin Incheierea din 21 iunie 2010, pronuntata in Dosarul nr. 9.175/62/2009, Curtea de Apel Brasov – Sectia de contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 85 alin. (5) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, exceptie ridicata de Anisoara Cirlet intr-o cauza avand ca obiect refuzul acordarii unor drepturi la protectie sociala.

    In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine ca, in contradictie cu principiul liberului acces la justitie si dreptul persoanelor cu handicap la protectie, criteriile medico-psihosociale de incadrare in grad de handicap nu pot fi contestate decat la Comisia de evaluare a persoanelor adulte cu handicap si la Comisia superioara de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, care au calitatea procesuala de parate in cauza dedusa judecatii. Rezulta ca deciziile comisiilor de evaluare a persoanelor adulte cu handicap nu pot fi contestate la o alta institutie abilitata de lege, care sa se poata pronunta asupra conformitatii si legalitatii acestora.

    Curtea de Apel Brasov – Sectia de contencios administrativ si fiscal apreciaza ca, in masura in care prevederile legale aplicabile se interpreteaza in sensul ca ingradesc orice alta competenta de expertizare medicala in domeniul stabilirii gradului de handicap, respectiv al stabilirii calitatii de persoana cu handicap, se incalca prevederile art. 21 si art. 50 din Constitutie. In acest sens, instanta de judecata invoca, in considerentele incheierii de sesizare, dispozitiile art. 87 alin. (1) lit. a) si c), precum si ale art. 5 pct. 14 din Legea nr. 448/2006, referitoare la principalele atributii ale Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap. Atat timp cat Comisia de evaluare este parte in cauzele avand ca obiect incadrarea in grad de handicap a unei persoane, atunci este incalcat si dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 21 alin. (3) din Constitutie si art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, intrucat una dintre parti are si rol de expert in aceeasi cauza, imprejurare care afecteaza major obiectivitatea activitatii sale de expertizare in cadrul aceluiasi litigiu. Lacunele prevederilor legale criticate sunt de natura sa conduca la concluzia ingradirii accesului la justitie, afectarii dreptului la un proces echitabil al persoanelor nemultumite de actele emise de catre comisia de evaluare, precum si a limitarii caracterului egal al justitiei, consacrat de art. 124 alin. (2) din Constitutie.

    Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si formula punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

    Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernul si Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

    CURTEA,

examinand incheierea de sesizare, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:

    Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.

    Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 85 alin. (5) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1 din 3 ianuarie 2008, potrivit carora: “Criteriile medicopsihosociale pe baza carora se stabileste incadrarea in grad de handicap sunt aprobate prin ordin comun al ministrului sanatatii publice si al ministrului muncii, familiei si egalitatii de sanse, la propunerea Autoritatii Nationale pentru Persoanele cu Handicap, pana la 30 noiembrie 2007”.

    Curtea constata ca, ulterior sesizarii sale, prevederile art. 85 din Legea nr. 448/2006 au fost modificate si completate prin art. I pct. 6 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 84/2010 pentru modificarea si completarea Legii nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 654 din 22 septembrie 2010, solutia legislativa a textului de lege criticat fiind preluata, de principiu, in art. 85 alin. (10) din lege.

    In aceste conditii, Curtea urmeaza sa exercite controlul de constitutionalitate asupra acestor dispozitii, care, in prezent, au urmatorul cuprins: “Criteriile medicopsihosociale pe baza carora se stabileste incadrarea in grad si tip de handicap sunt aprobate prin ordin comun al ministrului muncii, familiei si protectiei sociale si al ministrului sanatatii”.

    In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, acest text de lege contravine dispozitiilor constitutionale ale art. 21 privind accesul liber la justitie si ale art. 50 referitoare la protectia persoanelor cu handicap.

    Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea retine ca argumentele autorului se refera la imposibilitatea acestuia de a se adresa unei alte institutii abilitate de lege, in afara comisiei superioare si Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, care sa aiba competenta de a verifica conformitatea, legalitatea si temeinicia deciziilor acestora.

    In legatura cu acest aspect, Curtea constata ca autorul exceptiei nu formuleaza o veritabila critica de neconstitutionalitate, ci nemultumit fiind de solutia legislativa criticata, solicita in realitate modificarea dispozitiilor art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006, in sensul stabilirii unei alte institutii sau autoritati publice, care sa fie investita cu competenta de a efectua expertize, in conditii de deplina impartialitate, in cauzele avand ca obiect incadrarea in grad si tip de handicap. Or, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, “Curtea Constitutionala se pronunta numai asupra constitutionalitatii actelor cu privire la care a fost sesizata, fara a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului”.

    Prin urmare, exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006, astfel cum a fost formulata, urmeaza a fi respinsa ca inadmisibila.

    Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1 – 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

    CURTEA CONSTITUTIONALA

    In numele legii

    DECIDE:

    Respinge, ca inadmisibila, exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, exceptie ridicata de Anisoara Cirlet in Dosarul nr. 9.175/62/2009 al Curtii de Apel Brasov – Sectia de contencios administrativ si fiscal.

    Definitiva si general obligatorie.

    Pronuntata in sedinta publica din data de 12 mai 2011.

                                        OPINIE SEPARATA

    In dezacord cu solutia pronuntata de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 618 din 12 mai 2011, prin care s-a respins ca inadmisibila exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protectia si promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, consideram ca aceasta ar fi trebuit admisa, pentru urmatoarele argumente:

    Prevederile art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 instituie competenta ministrului muncii, familiei si protectiei sociale si a ministrului sanatatii de a stabili, prin ordin comun, criteriile medico-psihosociale pe baza carora se realizeaza incadrarea in grad si tip de handicap. Aceasta incadrare este necesara persoanelor cu handicap pentru a putea beneficia de drepturile prevazute de lege.

    In aceste conditii, se poate retine ca prevederile legale criticate, stabilind competenta ministrului muncii, familiei si protectiei sociale si ministrului sanatatii de a aproba prin ordin comun criteriile medico-psihosociale pentru incadrarea in grad si tip de handicap, lasa aceasta materie la nivelul de reglementare a unui act normativ cu forta juridica inferioara legii.

    Privind dincolo de aparente, se poate observa ca prevederile legale criticate deschid calea unui domeniu tehnic, de stricta specializare, cu impact asupra drepturilor persoanelor cu handicap. O asemenea concluzie rezulta din analiza Ordinului nr. 762/1.992/2007 pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza carora se stabileste incadrarea in grad de handicap, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 885 din 27 decembrie 2007, emis de ministrul muncii, familiei si egalitatii de sanse si ministrul sanatatii publice. Fara indoiala, acest act normativ de forta juridica inferioara legii nu poate face obiect al controlului de constitutionalitate exercitat de catre Curtea Constitutionala, jurisprudenta instantei de contencios constitutional fiind constanta in aceasta materie. In acest sens sunt: Decizia nr. 143 din 13 iulie 2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 516 din 20 octombrie 2000, si Decizia nr. 932 din 23 iunie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 567 din 14 august 2009.

    Ordinul mentionat reprezinta un act administrativ normativ, care poate fi supus controlului instantei de contencios administrativ, in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, fiind astfel asigurat accesul la justitie.

    Pe de alta parte, astfel cum rezulta si din prevederile art. 85 alin. (3) si art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 448/2006, incadrarea in grad si tip de handicap, in baza criteriilor medico-psihosociale, revine in exclusivitate Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, organul de specialitate fara personalitate juridica, aflat in subordinea consiliilor judetene, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti.

    Incadrarea sau respingerea incadrarii in grad si tip de handicap se atesta prin certificat emis de catre comisiile de evaluare. Certificatele emise pot fi contestate de titularii acestora, in termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, la Comisia superioara de evaluare a persoanelor adulte cu handicap. Deciziile emise de Comisia superioara pot fi atacate potrivit Legii nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, astfel cum stabileste art. 90^2 alin. (4) din Legea nr. 448/2006. Si in acest caz, se poate observa ca legea asigura persoanelor interesate dreptul de a se adresa instantei judecatoresti pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor lor legitime.

    Nu mai putin, urmeaza a se analiza in cazul de fata daca accesul la instanta judecatoreasca este unul concret si efectiv, de natura sa respecte exigentele dreptului la un proces echitabil, prevazut de art. 21 alin. (3) din Constitutie si art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, avand in vedere faptul ca accesul la o instanta, prin posibilitatea contestarii actelor nelegale, nu constituie intotdeauna un remediu suficient oferit persoanelor ale caror drepturi sau interese legitime au fost incalcate.

    Avand in vedere actele si lucrarile dosarului, rezulta ca textul legal supus controlului de constitutionalitate limiteaza posibilitatea de a folosi, in cadrul procesului, expertiza de specialitate, de vreme ce comisiile de evaluare a persoanelor adulte cu handicap si comisia superioara de evaluare sunt, potrivit legii, unicele entitati cu atributii in evaluarea starii de dizabilitate, in ceea ce priveste incadrarea in tip si grad de handicap. In acest sens este Incheierea de sesizare din 21 iunie 2010, pronuntata de Curtea de Apel Brasov – Sectia de contencios administrativ si fiscal in Dosarul nr. 9.175/62/2009, care face referire la adresa nr. 316/02.06.2010 a Institutului National de Expertiza Medicala si Recuperare a Capacitatii de Munca.

    Prin urmare, nicio alta institutie, autoritate publica sau entitate, cu exceptia comisiilor de evaluare, nu poate efectua o expertiza de specialitate, pentru a lamuri aspecte legate de incadrarea in grad si tip de handicap.

    Aceasta situatie are consecinte semnificative in cazul unui proces privind solutionarea contestatiei asupra deciziei de incadrare in grad si tip de handicap, fiind dincolo de orice indoiala ca, in vederea justei solutionari a cauzei, judecatorul cauzei nu poate face aprecieri de ordin medical propriu-zis asupra existentei unui handicap, fiind necesara administrarea unei expertize de specialitate, care constituie o proba verosimila, pertinenta si concludenta.

    Intr-adevar, in sistemul procesual romanesc probele nu au valoare prestabilita. Cu toate acestea, intr-un domeniu de o stricta specialitate, precum evaluarea starii de dizabilitate, in vederea incadrarii in grad si tip de handicap, circumstantele cauzei pot determina deseori necesitatea de a recurge la opinia unor specialisti neutri si impartiali, pentru lamurirea imprejurarilor de fapt. Este sarcina instantei judecatoresti sa realizeze propria interpretare si evaluare a faptelor pe baza informatiilor de care dispune si a probelor pe care le considera necesare pentru solutionarea cauzei.

    Desigur, dreptul subiectiv la recunoasterea gradului si tipului de handicap si proba in acest scop sunt distincte, dar totusi dependenta exista pe planul eficacitatii, intrucat absenta probei nu permite titularului probei sa invoce in mod eficace dreptul sau si sa obtina recunoasterea efectelor juridice specifice, stiut fiind ca idem est non esse et non probari (a nu fi sau a nu fi probat este acelasi lucru). Or, imposibilitatea administrarii expertizei in cauzele privind solutionarea contestatiilor impotriva deciziilor comisiilor superioare referitoare la incadrarea in grad si tip de handicap, creeaza pentru partea ale carei drepturi sau interese legitime au fost vatamate un dezavantaj semnificativ si contrar dreptului la un proces echitabil.

    Chiar in ipoteza administrarii expertizei in cauza, judecatorul este impiedicat in a realiza o apreciere obiectiva si impartiala a probelor si de a realiza astfel un control real si eficient, ceea ce in mod evident deturneaza scopul procesului de la stabilirea adevarului, din moment ce, pe de o parte, comisiile de evaluare au, de regula, calitatea procesuala de parate in cauzele privind solutionarea contestatiilor formulate de persoanele fizice nemultumite de incadrarea sau respingerea incadrarii in grad si tip de handicap, iar pe de alta parte acestea beneficiaza de o competenta exclusiva in realizarea incadrarii.

    Astfel, se constata ca prin textul de lege criticat se aduce atingere unui element esential al procesului echitabil, si anume principiului egalitatii armelor. Cu privire la acest principiu, Curtea Constitutionala a stabilit in jurisprudenta sa, in acord cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului in Cauza Dombo Beheer BV impotriva Olandei (1993), in sensul ca fiecare parte la un astfel de proces trebuie sa beneficieze de o posibilitate rezonabila de a-si expune cauza in fata instantei, inclusiv in ceea ce priveste probele, in conditii care sa nu o dezavantajeze in mod semnificativ in raport cu partea adversa (Decizia Curtii Constitutionale nr. 969 din 30 octombrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 816 din 29 noiembrie 2007).

    In jurisprudenta sa, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat in Cauza Bonisch impotriva Austriei (1985) si in Cauza Yvon impotriva Frantei (2003) ca, in conditiile in care o parte indeplineste simultan si calitatea de expert in cauza, aceasta ocupa o pozitie dominanta in cadrul procedurii si poate exercita o influenta considerabila in ceea ce priveste aprecierea instantei. Toate acestea creeaza un dezechilibru in detrimentul partii care contesta decizia de incadrare in grad si tip de handicap, care este incompatibil cu principiul egalitatii de arme.

    In aceste conditii, se retine ca dispozitiile art. 85 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 aduc atingere dreptului la un proces echitabil, reglementat de art. 21 alin. (3) din Constitutie si art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, deoarece impiedica administrarea expertizei in evaluarea starii de dizabilitate. Fara indoiala, expertiza constituie o proba esentiala in procesul avand ca obiect contestarea deciziei de incadrare in grad si tip de handicap, care poate duce la lamurirea cauzei.

    Specificul domeniului incadrarii in grad si tip de handicap ingreuneaza, in anumite cazuri, solutionarea contestatiilor de catre instantele judecatoresti, astfel incat este necesara administrarea tuturor probelor relevante, care ar putea sa ofere instantei de judecata suficiente temeiuri pe baza carora sa rezolve cauza.

    Se poate conchide ca, desi dispozitiile legale supuse controlului de constitutionalitate nu ingradesc dreptul partilor interesate la o procedura administrativa si ulterior, daca e necesar, la o procedura contencioasa, acest acces ramane unul teoretic si iluzoriu, nefiind in masura sa conduca la un proces echitabil, cu toate garantiile pe care le presupune acest drept intr-o societate democratica.

    Asadar, prevederile legale criticate aduc atingere dispozitiilor constitutionale ale art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil, precum si celor ale art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, referitoare la dreptul la un proces echitabil.

    Pentru argumentele mai sus mentionate, rezulta si incalcarea dispozitiilor art. 50 din Constitutie privind protectia persoanelor cu handicap. Faptul ca, in lumina dispozitiilor legale criticate, persoanele nemultumite de incadrarea in grad si tip de handicap nu pot beneficia in mod concret si efectiv de un proces echitabil pentru valorificarea drepturilor lor, echivaleaza cu incalcarea dreptului persoanelor cu handicap la protectie speciala, in vederea participarii efective a acestora in viata comunitatii. Se poate observa, totodata, o abatere de la normele Conventiei Natiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu dizabilitati, adoptata la 13 decembrie 2006, ratificata prin Legea nr. 221/2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 792 din 26 noiembrie 2010. Relevante in acest sens sunt prevederile art. 13 pct. 1 din conventia amintita, potrivit carora statele-parti vor asigura acces efectiv la actul de justitie pentru persoanele cu dizabilitati, in conditii de egalitate cu ceilalti, inclusiv prin asigurarea de ajustari de ordin procedural si adecvate varstei, pentru a le facilita un rol activ ca participanti directi si indirecti in toate procedurile legale, inclusiv in etapele de investigatie si alte etape preliminare. Astfel cum a subliniat Comitetul pentru drepturile persoanelor cu dizabilitati, in “Liniile directoare referitoare la documentele specifice care urmeaza a fi transmise de catre statele-parti in temeiul art. 35 paragraful 1 din Conventia privind drepturile persoanelor cu dizabilitati”, adoptate in perioada 19 – 23 octombrie 2009, in cadrul celei de-a doua sesiuni desfasurate la Geneva, dispozitiile art. 13 din conventie recunosc expres dreptul persoanelor cu dizabilitati de a avea acces efectiv la justitie, in conditii de egalitate cu celelalte persoane si fara excluderea acestora de la procedurile legale.

                                 Judecator,

                 Prof. univ. dr. Iulia Antoanella Motoc