Interdictia de a parasi teritoriul national ca urmare a neachitarii unei datorii fiscale – Masura care poate fi justificata din motive de ordine publica

„Libera circulatie a unui cetatean al Uniunii – Directiva 2004/38/CE – Interdictia de a parasi teritoriul national ca urmare a neachitarii unei datorii fiscale – Masura care poate fi justificata din motive de ordine publica”

HOTARAREA CURTII (Camera a patra)
17 noiembrie 2011

In cauza C 434/10,

avand ca obiect o cerere de pronuntare a unei hotarari preliminare formulata in temeiul articolului 267 TFUE de Administrativen sad Sofia grad (Bulgaria), prin decizia din 24 august 2010, primita de Curte la 6 septembrie 2010, in procedura

Petar Aladzhov impotriva Zamestnik direktor na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti,

CURTEA (Camera a patra),

compusa din domnul J. C. Bonichot (raportor), presedinte de camera, doamna A. Prechal, domnul K. Schiemann, doamna C. Toader si domnul E. Jarašiūnas, judecatori,
avocat general: domnul P. Mengozzi,
grefier: doamna L. Hewlett, administrator principal,

avand in vedere procedura scrisa,

luand in considerare observatiile prezentate:
– pentru domnul Aladzhov, de M. Hristov, avocats
– pentru Comisia Europeana, de doamna D. Maidani si de domnul V. Savov, in calitate de agenti,
dupa ascultarea concluziilor avocatului general in sedinta din 6 septembrie 2011,

pronunta prezenta Hotarare

1 Cererea de pronuntare a unei hotarari preliminare priveste interpretarea articolului 27 alineatele (1) si (2) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la libera circulatie si sedere pe teritoriul statelor membre pentru cetatenii Uniunii si membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 si de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE si 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, rectificare in JO L 229, p. 35, si in JO 2005, L 197, p. 34, Editie speciala, 05/vol. 7, p. 56).
2 Aceasta cerere a fost formulata in cadrul unui litigiu intre domnul Aladzhov, resortisant bulgar, unul dintre administratorii societatii Yu.B. N. Kargo, pe de o parte, si Zamestnik direktor na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (directorul adjunct al Directiei generale pentru afaceri interne din Sofia din cadrul Ministerului de Interne, denumit in continuare „directorul adjunct”), pe de alta parte, cu privire la decizia acestuia din urma de a interzice domnului Aladzhov sa paraseasca teritoriul national pana la plata unei creante fiscale detinute de statul bulgar fata de societatea mentionata sau pana la constituirea unei garantii care sa acopere plata integrala a acestei creante.

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Directiva 2004/38
3 Potrivit articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38, aceasta se aplica oricarui cetatean al Uniunii care se deplaseaza sau are resedinta intr un stat membru, altul decat cel al carui resortisant este, precum si membrilor familiei sale.
4 Articolul 4 alineatul (1) din aceasta directiva prevede:
„Fara a aduce atingere dispozitiilor privind documentele de calatorie aplicabile controalelor la frontierele nationale, toti cetatenii Uniunii care detin carti de identitate valabile sau pasapoarte valabile si membrii familiei acestora care nu au cetatenia unui stat membru si care detin pasapoarte valabile au dreptul de a parasi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa in alt stat membru.”
5 Articolul 27 alineatele (1) si (2) din directiva mentionata prevede:
„(1) Sub rezerva dispozitiilor prezentului capitol, statele membre pot restrange libertatea de circulatie si de sedere a cetatenilor Uniunii si a membrilor lor de familie, indiferent de cetatenie, pentru motive de ordine publica, siguranta publica sau sanatate publica. Aceste motive nu pot fi invocate in scopuri economice.
(2) Masurile luate din motive de ordine publica sau siguranta publica respecta principiul proportionalitatii si se intemeiaza exclusiv pe conduita persoanei in cauza. Condamnarile penale anterioare nu pot justifica in sine luarea unor asemenea masuri.
Conduita persoanei in cauza trebuie sa constituie o amenintare reala, prezenta si suficient de grava la adresa unui interes fundamental al societatii. Nu pot fi acceptate motivari care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideratii de preventie generala.”

Dreptul national

Constitutia bulgara

6 Potrivit articolului 35 alineatul (1) din Constitutia bulgara:
„Orice persoana are dreptul sa isi aleaga liber locul de resedinta, sa circule pe teritoriul tarii si sa paraseasca acest teritoriu. Acest drept poate fi restrans exclusiv printr o lege privind apararea sigurantei nationale, a sanatatii publice si a drepturilor si libertatilor celorlalti cetateni.”

Legea privind documentele bulgare cu caracter personal

7 Articolul 23 alineatele (2) si (3) din Legea privind documentele bulgare cu caracter personal (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV nr. 93 din 11 august 1998), astfel cum a fost modificata in anul 2006 (DV nr. 105, denumita in continuare „ZBLD”), prevede:
„(2) Orice cetatean bulgar are dreptul, pe baza unui document de identitate, sa paraseasca tara si sa se reintoarca in tara prin frontierele interne ale Republicii Bulgaria cu statele membre ale Uniunii Europene, precum si in situatiile mentionate in instrumentele de drept international.
(3) Dreptul prevazut in alineatul (2) nu este limitat, cu exceptia cazului in care legea prevede altfel pentru apararea sigurantei nationale, a ordinii publice, a sanatatii cetatenilor sau a drepturilor si libertatilor celorlalti cetateni.”
8 Articolul 75 din ZBLD prevede:
„Este interzisa parasirea tarii de catre:
[…]
5. persoanele impotriva carora s a solicitat impunerea unei interdictii in conformitate cu articolul 182 alineatul (2) punctul 2 litera a) si cu articolul 221 alineatul (6) punctul 1 literele a) si b) din Codul de procedura in domeniul fiscal si al asigurarilor sociale.”
Codul de procedura in domeniul fiscal si al asigurarilor sociale
9 Articolul 182 din Codul de procedura in domeniul fiscal si al asigurarilor sociale (Danachno osiguritelen protsesualen kodeks, DV nr. 105 din 29 decembrie 2005), astfel cum a fost modificat in 2010 (DV nr. 15 din 23 februarie 2010), prevede:
„(1) In cazul in care datoria nu a fost achitata in termenul legal, autoritatea care a constatat creanta, inainte de a lua masuri de recuperare fortata, pune debitorul in intarziere pentru plata datoriei sale in termen de sapte zile. In privinta notificarii scrisorii de punere in intarziere de catre autoritatea care a constat creanta se aplica dispozitiile relevante ale capitolului 6. Pentru creantele constatate de Agentia Nationala a Veniturilor Publice, scrisoarea de punere in intarziere se trimite de executor.
(2) a) Impreuna cu scrisoarea de punere in intarziere prevazuta la alineatul (1) sau ca urmare a acesteia din urma, autoritatea prevazuta la alineatul (1) poate, atunci cand cuantumul datoriei depaseste 5 000 BGN si in lipsa unei garantii in cuantum egal cu suma principala majorata cu dobanzi […], sa solicite serviciilor Ministerului de Interne sa nu autorizeze debitorul sau membrii organelor sale de control ori de administrare sa paraseasca tara, dar si sa le retina sau sa nu le elibereze pasaportul sau alt document analog care permite trecerea frontierelor nationale.
[…]
(4) Masurile prevazute la alineatul (2) pot, in functie de aprecierea autoritatii competente, sa fie luate simultan sau separat, tinand seama de cuantumul datoriei sau de comportamentul debitorului pana la stingerea definitiva a acesteia.”
10 Articolul 221 alineatul (6) din acest cod prevede:
„In situatiile in care masurile prevazute la alineatul (2) punctul 2 sau la alineatul (4) al articolului 182 nu sunt adoptate de autoritatea competenta, executorul poate, atunci cand cuantumul datoriei depaseste 5 000 BGN si in lipsa unei garantii in cuantum egal sau mai mare decat suma principala majorata cu dobanzi:
1. sa solicite serviciilor Ministerului de Interne:
a) sa interzica debitorului sau membrilor organelor sale de control sau de administrare sa paraseasca taras
b) sa retina sau sa nu elibereze un pasaport sau alt document analog care sa permita trecerea frontierelor nationale.”

Actiunea principala si intrebarile preliminare

11 Domnul Aladzhov, resortisant bulgar, este unul dintre cei trei administratori ai societatii Yu.B. N. Kargo.
12 Prin decizia de impunere din 10 octombrie 1995, prin ordinul de recuperare din 20 august 1999, prin punerea in intarziere din 10 aprilie 2000 si prin notificarea din 26 septembrie 2001, statul bulgar a incercat, fara rezultat, sa obtina recuperarea de la societatea mentionata a unei creante fiscale care se ridica la suma totala de 44 449 BGN (aproximativ 22 000 de euro), corespunzatoare taxei pe valoarea adaugata si taxelor vamale datorate de aceasta societate, precum si dobanzilor aferente acestora.
13 Instanta de trimitere precizeaza ca aceasta creanta nu este prescrisa si ca poprirea pe conturile bancare ale societatii si sechestrul asupra autovehiculelor apartinand acesteia nu au condus la plata sumei reclamate, intrucat conturile nu erau aprovizionate, iar autovehiculele nu au putut fi localizate.
14 In consecinta, la cererea din 30 iulie 2009 a Agentiei Nationale a Veniturilor Publice, in conformitate cu articolul 221 alineatul (6) punctul 1 literele a) si b) din Codul de procedura in domeniul fiscal si al asigurarilor sociale, la 25 noiembrie 2009, directorul adjunct a adoptat impotriva domnului Alazdhov, in temeiul articolului 75 punctul 5 din ZBLD, o masura de interzicere a parasirii tarii pana la achitarea creantei statului sau pana la constituirea unei garantii care sa acopere plata integrala a acesteia. Instanta de trimitere precizeaza ca directorul adjunct avea o competenta nediscretionara in ceea ce priveste adoptarea acestei masuri.
15 In fata instantei de trimitere, domnul Aladzhov a solicitat anularea deciziei, aratand ca, intrucat era si directorul comercial al unei alte societati, Bultrako AD, importator oficial al marcii Honda in Bulgaria, aceasta interdictie de a parasi tara ii ingreuna semnificativ indeplinirea activitatii sale profesionale, care presupune numeroase deplasari in strainatate.
16 Instanta de trimitere a subliniat ca, in calitate de cetatean al Uniunii, domnul Aladzhov avea posibilitatea de a se prevala, inclusiv fata de autoritatile statului membru al carui resortisant este, de drepturile aferente unui astfel de statut si in special de dreptul la libera circulatie, in temeiul articolelor 20 TFUE si 21 TFUE si al articolului 45 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii. Instanta de trimitere a observat ca totusi acest drept nu este unul neconditionat, ci poate fi supus limitarilor si conditiilor prevazute prin Tratatul FUE sau prin dispozitiile adoptate pentru punerea sa in aplicare.
17 Instanta de trimitere a subliniat de asemenea ca, desi articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede ca libertatea de circulatie a cetatenilor Uniunii poate fi restransa pentru motive de ordine publica, Constitutia bulgara nu prevede un astfel de motiv pentru restrangerea libertatii de circulatie a cetatenilor bulgari. In schimb, aceasta constitutie prevede un motiv intemeiat pe apararea drepturilor si intereselor celorlalti cetateni, care nu este avut in vedere de Directiva 2004/38.
18 In plus, instanta de trimitere a aratat ca decizia in litigiu nu a fost adoptata in temeiul legii care a transpus Directiva 2004/38 in dreptul bulgar, ci in temeiul unei alte reglementari.
19 Pe de alta parte, instanta de trimitere a constatat ca, potrivit jurisprudentei Curtii, masurile care restrang libertatea de circulatie a cetatenilor Uniunii trebuie sa fie justificate de o amenintare reala, prezenta si suficient de grava la adresa unui interes fundamental al societatii si ca trebuie sa fie necesare si proportionale. In aceasta privinta, instanta de trimitere a observat de asemenea ca Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat deja ca obiectivul recuperarii efective a creantelor fiscale poate constitui un motiv legitim de restrangere a libertatii de circulatie garantate de articolul 2 din Protocolul nr. 4 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, semnata la Roma la 4 noiembrie 1950 (a se vedea Curtea Europeana a Drepturilor Omului, Hotararea Riener impotriva Bulgariei din 23 mai 2006).
20 Instanta de trimitere a constatat de asemenea ca, desi Directiva 2008/55/CE a Consiliului din 26 mai 2008 privind asistenta reciproca in materie de recuperare a creantelor privind anumite cotizatii, drepturi, taxe si alte masuri (JO L 150, p. 28) si Regulamentul (CE) nr. 1179/2008 al Comisiei din 28 noiembrie 2008 de stabilire a normelor de aplicare a anumitor dispozitii din Directiva 2008/55 (JO L 319, p. 21) prevad un mecanism de asistenta reciproca intre statele membre in domeniul recuperarii creantelor, din dosar nu rezulta ca au fost puse in aplicare masuri in temeiul acestui mecanism in vederea recuperarii creantei in cauza.
21 In sfarsit, instanta de trimitere a subliniat ca dispozitiile nationale referitoare la adoptarea unei astfel de masuri de interzicere a parasirii teritoriului national nu impuneau analizarea de catre autoritatea administrativa a consecintelor masurii asupra situatiei profesionale a persoanei in cauza si nici asupra activitatii comerciale a societatii debitoare si, prin urmare, a capacitatii sale de a achita datoria.
22 In aceste conditii, Administrativen sad Sofia grad a hotarat sa suspende judecarea cauzei si sa adreseze Curtii urmatoarele intrebari preliminare:
„1) Interdictia de a parasi teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene care a fost impusa unui cetatean al acestui stat in calitatea sa de administrator al unei societati comerciale inregistrate in conformitate cu legislatia statului respectiv din cauza unei datorii neachitate de aceasta societate fata de o autoritate publica intra in sfera motivului de aparare a «ordinii publice» in sensul articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38 […] daca sunt prezente circumstantele din actiunea principala si, in acelasi timp, urmatoarele conditii:
– Constitutia statului membru in cauza nu prevede nicio restrangere a dreptului de libera circulatie al persoanelor fizice in scopul apararii «ordinii publice»s
– motivul de «ordine publica», ce a servit drept temei pentru impunerea interdictiei mentionate, este prevazut intr o lege nationala care a fost adoptata in vederea transpunerii unei alte norme de drept al Uniunii Europenes
– motivul de «ordine publica» in sensul dispozitiei din directiva mentionata cuprinde de asemenea motivul de «aparare a drepturilor altor cetateni», atunci cand se ia o masura pentru asigurarea incasarilor la bugetul statului membru prin recuperarea creantelor publice?
2) Rezulta din restrictiile si conditiile prevazute pentru exercitarea dreptului de libera circulatie al cetatenilor Uniunii Europene, precum si din masurile adoptate pentru aplicarea acestora in conformitate cu dreptul Uniunii Europene, avand in vedere circumstantele din actiunea principala, validitatea unei norme juridice nationale care prevede ca un stat membru aplica unui resortisant al sau, in calitate de administrator al unei societati comerciale inregistrate in conformitate cu legislatia statului respectiv, masura administrativa coercitiva «interdictie de a parasi tara» din cauza unei datorii neachitate a acestei societati catre statul respectiv, calificata in conformitate cu legislatia acestui stat drept «substantiala», daca pentru recuperarea acestei creante publice se admite aplicarea procedurii de cooperare intre statele membre prevazuta de Directiva 2008/55 […], precum si de Regulamentul […] nr. 1179/2008 […]?
3) Principiul proportionalitatii, restrictiile si conditiile prevazute pentru exercitarea dreptului de libera circulatie al cetatenilor Uniunii, precum si masurile adoptate pentru aplicarea acestora in conformitate cu dreptul Uniunii Europene si in special criteriile prevazute la articolul 27 alineatele (1) si (2) din Directiva 2004/38 […] trebuie interpretate in circumstantele din actiunea principala in sensul ca acestea permit, in conditiile existentei unei datorii a unei societati comerciale inregistrate in conformitate cu legislatia unui stat membru, fata de autoritatile publice, calificata drept «datorie substantiala» conform legislatiei acestui stat, ca unei persoane fizice care este administrator al societatii respective sa i se interzica parasirea acestui stat membru, daca sunt prezente, in acelasi timp, urmatoarele conditii:
– existenta «datoriei substantiale» catre stat este considerata o amenintare reala, prezenta si semnificativa la adresa unui interes fundamental al societatii si fata de care legiuitorul a apreciat ca era necesara introducerea masurii specifice «interdictia de a parasi tara»s
– nu este prevazuta o apreciere a circumstantelor referitoare la conduita administratorului si la incalcarea drepturilor fundamentale ale acestuia, precum dreptul de a exercita o activitate profesionala, in contextul unui alt raport de munca ce presupune deplasari in strainatates
– dupa impunerea interdictiei, nu sunt luate in considerare consecintele asupra activitatii comerciale a societatii debitoare si posibilitatile de achitare a datoriei catre stats
– interdictia este impusa in urma unei cereri care are caracter obligatoriu, in masura in care aceasta confirma ca exista o datorie «substantiala» a unei anumite societati comerciale catre stat, pentru care nu s a constituit o garantie echivalenta cu suma datorata si cu dobanzile aferente, si ca persoana care face obiectul cererii de impunere a interdictiei este membra a organelor de conducere a societatii comerciales
– interdictia este impusa pana la achitarea integrala a creantei statului sau pana la constituirea unei garantii care sa o acopere integral, fara sa se prevada posibilitatea persoanei vizate de a solicita examinarea acestei interdictii la autoritatea care a impus interdictia si fara sa se tina seama de termenul de prescriptie prevazut pentru achitarea datoriei?”

Cu privire la intrebarile preliminare

Cu privire la prima intrebare

23 Prin intermediul primei intrebari, instanta de trimitere solicita, in esenta, sa se stabileasca daca dreptul Uniunii se opune unui act cu putere de lege al unui stat membru care permite autoritatii administrative sa interzica unui resortisant al acelui stat parasirea statului respectiv pentru motivul neachitarii unei datorii fiscale a societatii printre ai carei administratori se numara acest resortisant.
24 Pentru a raspunde in mod util la aceasta intrebare, trebuie subliniat ca, in calitate de resortisant bulgar, domnul Aladzhov se bucura de statutul de cetatean al Uniunii in temeiul articolului 20 TFUE si, prin urmare, are posibilitatea de a se prevala, inclusiv fata de statul membru de origine, de drepturile aferente unui astfel de statut si in special de dreptul la libera circulatie si sedere pe teritoriul statelor membre, astfel cum a fost conferit prin articolul 21 TFUE (a se vedea in special Hotararea din 10 iulie 2008, Jipa, C 33/07, Rep., p. I 5157, punctul 17, si Hotararea din 5 mai 2011, McCarthy, C 434/09, nepublicata inca in Repertoriu, punctul 48).
25 Dreptul la libera circulatie include atat dreptul cetatenilor Uniunii Europene de a intra intr un alt stat membru decat cel de origine, cat si dreptul de a l parasi. Intr adevar, astfel cum Curtea a avut deja ocazia sa sublinieze, libertatile fundamentale garantate prin tratat ar fi golite de substanta daca statul membru de origine ar putea, fara o justificare valabila, sa interzica propriilor resortisanti sa paraseasca teritoriul statului in cauza pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru (a se vedea Hotararea Jipa, citata anterior, punctul 18).
26 De altfel, articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede in mod expres ca toti cetatenii Uniunii care detin carti de identitate valabile sau pasapoarte valabile au dreptul de a parasi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa in alt stat membru.
27 Rezulta ca o situatie precum cea a domnului Aladzhov, care intentioneaza sa se deplaseze, pornind de pe teritoriul statului al carui resortisant este, pe teritoriul altui stat membru, este cuprinsa in sfera dreptului de libera circulatie si sedere al cetatenilor Uniunii in statele membre.
28 Cu toate acestea, dreptul la libera circulatie al cetatenilor Uniunii nu este unul neconditionat, ci poate fi supus limitarilor si conditiilor prevazute prin tratat, precum si prin dispozitiile adoptate pentru punerea sa in aplicare (a se vedea in special Hotararea Jipa, citata anterior, punctul 21 si jurisprudenta citata).
29 Aceste limitari si conditii decurg in special din articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38, care permite statelor membre sa restranga libertatea de circulatie a cetatenilor Uniunii si a membrilor lor de familie pentru motive de ordine publica, de siguranta publica sau de sanatate publica. Potrivit aceluiasi articol, aceste motive nu pot fi invocate totusi „in scopuri economice”.
30 Prin urmare, pentru ca dreptul Uniunii sa nu se opuna unei masuri nationale precum cea care l a impiedicat pe domnul Aladzhov sa iasa de pe teritoriul national, fiind cert ca aceasta nu a fost adoptata pentru motive de siguranta publica sau de sanatate publica, adoptarea masurii mentionate trebuie sa fie justificata de existenta unor motive de ordine publica, cu conditia suplimentara ca motivele respective sa nu fi fost invocate in scopuri economice.
31 In aceasta privinta, instanta de trimitere subliniaza ca legea nationala de transpunere a Directivei 2004/38 nu se aplica resortisantilor Republicii Bulgaria.
32 Totusi, aceasta imprejurare nu poate avea ca efect, in orice caz, impiedicarea instantei nationale de a asigura efectul deplin al normelor de drept al Uniunii aplicabile in actiunea principala, astfel cum s a mentionat la punctul 27 din prezenta hotarare, si in special al articolului 27 din Directiva 2004/38. Prin urmare, revine, daca este necesar, instantei sesizate obligatia sa inlature aplicarea unei dispozitii a legislatiei nationale contrare dreptului Uniunii, in special prin anularea unei decizii administrative individuale adoptate in temeiul unei astfel de dispozitii (a se vedea in acest sens, in special, Hotararea din 5 octombrie 2010, Elchinov, C 173/09, nepublicata inca in Repertoriu, punctul 31 si jurisprudenta citata). Pe de alta parte, dispozitiile acestui articol, neconditionate si suficient de precise, pot fi invocate de un particular impotriva statului membru al carui resortisant este (a se vedea, prin analogie, Hotararea din 4 decembrie 1974, van Duyn, 41/74, Rec., p. 1337, punctele 9-15).
33 In plus, este de asemenea lipsita de importanta imprejurarea ca, astfel cum subliniaza instanta de trimitere, pentru a justifica limitarea libertatii de circulatie a cetatenilor bulgari, Constitutia bulgara nu s ar intemeia pe motive de ordine publica, de siguranta publica sau de sanatate publica, ci ar retine in special un motiv intemeiat pe apararea drepturilor si a libertatilor altor cetateni, pe baza caruia a fost adoptata ZBLD. Astfel, are importanta numai problema daca restrangerea liberei circulatii a unui resortisant national, aplicata, precum in actiunea principala, in vederea recuperarii unei creante si justificata, potrivit dreptului national, de preocuparea pentru apararea drepturilor altor cetateni, se intemeiaza pe un motiv care poate fi considerat de ordine publica, in sensul dreptului Uniunii.
34 Curtea a subliniat totdeauna ca, desi, in general, statele membre sunt libere sa stabileasca cerintele de ordine publica si de siguranta publica in conformitate cu nevoile lor nationale, care pot varia de la un stat membru la altul si de la o perioada la alta, nu este mai putin adevarat ca, in contextul Uniunii si in special ca justificare a unei derogari de la principiul fundamental al liberei circulatii a persoanelor, aceste cerinte trebuie interpretate in mod strict, astfel incat sfera lor sa nu poata fi stabilita unilateral de fiecare stat membru fara exercitarea unui control din partea institutiilor Uniunii (a se vedea in special Hotararea Jipa, citata anterior, punctul 23).
35 Curtea a precizat astfel ca notiunea de ordine publica presupune, in orice caz, pe langa tulburarea ordinii sociale pe care o reprezinta orice incalcare a legii, existenta unei amenintari reale, prezente si suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societatii (a se vedea in special Hotararea Jipa, citata anterior, punctul 23 si jurisprudenta citata).
36 Instanta de trimitere se refera in acest sens la caracterul de interes general pe care il prezinta sarcina administratiei publice de a asigura incasarile la buget si de a apara drepturile altor cetateni. De asemenea, neachitarea datoriei fiscale a societatii debitoare din actiunea principala este prezentata de instanta de trimitere ca o amenintare la adresa interesului superior al societatii.
37 Desigur, dupa cum a recunoscut, de altfel, Curtea Europeana a Drepturilor Omului (a se vedea Hotararea Riener impotriva Bulgariei, citata anterior, § 114-117), nu se poate exclude, in principiu, imprejurarea ca nerecuperarea creantelor fiscale sa poata fi incadrata in sfera cerintelor de ordine publica. Totusi, in lumina normelor de drept al Uniunii referitoare la libera circulatie a cetatenilor Uniunii, aceasta situatie nu se poate regasi decat in cazul unei amenintari reale, prezente si suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societatii si care este legata, de exemplu, de importanta sumelor in cauza sau de cerintele luptei impotriva fraudei fiscale.
38 In plus, din moment ce recuperarea creantelor publice, in special a impozitelor, urmareste asigurarea finantarii interventiilor statului membru in cauza in functie de alegerile care exprima, printre altele, politica sa generala in domeniul economic si social (a se vedea in acest sens Hotararea din 6 septembrie 2011, Lady & Kid si altii, C 398/09, nepublicata inca in Repertoriu, punctul 24), cu atat mai mult, masurile adoptate de autoritatile publice in vederea asigurarii acestei recuperari nu pot fi considerate, in principiu, ca au fost adoptate numai in scopuri economice, in sensul prevederilor articolului 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
39 Cu toate acestea, elementele care rezulta din decizia de trimitere, amintite la punctul 36 din prezenta hotarare, nu permit in sine sa se verifice daca masurile precum cele in discutie in actiunea principala au fost adoptate in temeiul unor astfel de consideratii si in special nu permit sa se concluzioneze in sensul ca acestea au fost adoptate numai in scopuri economice. Revine instantei nationale sarcina de a efectua constatarile necesare in aceasta privinta.
40 Avand in vedere consideratiile de mai sus, trebuie sa se raspunda la prima intrebare ca dreptul Uniunii nu se opune unui act cu putere de lege al unui stat membru care permite unei autoritati administrative sa interzica unui resortisant al acelui stat parasirea statului respectiv pentru motivul neachitarii unei datorii fiscale a societatii printre ai carei administratori se numara acest resortisant, insa cu dubla conditie ca obiectivul masurii in cauza sa fie acela de a raspunde, in anumite imprejurari exceptionale care pot rezulta in special din natura sau din importanta acestei datorii, unei amenintari reale, prezente si suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societatii si ca obiectivul urmarit in acest mod sa nu raspunda numai unor scopuri economice. Instantei nationale ii revine sarcina de a verifica daca aceasta dubla conditie este indeplinita.

Cu privire la a doua si la a treia intrebare

41 Prin intermediul celei de a doua si al celei de a treia intrebari, care trebuie analizate impreuna, instanta de trimitere urmareste sa afle in ce conditii o legislatie precum cea in discutie in actiunea principala poate fi considerata proportionala si conforma cu norma potrivit careia limitarile aduse libertatii de circulatie trebuie sa se intemeieze exclusiv pe conduita persoanei in cauza, din moment ce, pe de o parte, exista instrumente comunitare privind asistenta in domeniul fiscal si, pe de alta parte, legislatia in cauza se caracterizeaza prin rigoare si prin automatism.
42 In aceasta privinta, trebuie amintit ca, potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, masurile luate din motive de ordine publica sau de siguranta publica trebuie sa respecte principiul proportionalitatii si trebuie sa se intemeieze exclusiv pe conduita persoanei in cauza. In plus, astfel cum rezulta din jurisprudenta citata la punctul 35 din prezenta hotarare, conduita persoanei in cauza trebuie sa constituie o amenintare reala, prezenta si suficient de grava la adresa unui interes fundamental al societatii. Nu pot fi acceptate motivari care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideratii de preventie generala.
43 In aceste conditii, un act cu putere de lege sau o norma administrativa nationala care ar conferi un caracter automat unei decizii de interzicere a iesirii de pe teritoriul national numai din motivul existentei unei datorii fiscale, fara luarea in considerare a conduitei persoanei respective, nu ar raspunde cerintelor dreptului Uniunii (a se vedea in acest sens Hotararea din 19 ianuarie 1999, Calfa, C 348/96, Rec., p. I 11, punctele 27 si 28).
44 In actiunea principala, avand in vedere cele prezentate in decizia de trimitere, se pare ca nici dispozitiile Codului de procedura in domeniul fiscal si al asigurarilor sociale, nici cele ale ZBLD, in temeiul carora a fost adoptata decizia administrativa de a interzice domnului Aladzhov sa iasa de pe teritoriul bulgar, nu indica o obligatie din partea autoritatilor administrative competente de a lua in considerare conduita persoanei interesate. Desigur, dispozitiile Codului de procedura in domeniul fiscal si al asigurarilor sociale nu par sa excluda o asemenea luare in considerare, din moment ce lasa autoritatilor in cauza o marja de apreciere, prevazand ca acestea „pot” sa solicite aplicarea unei astfel de interdictii in temeiul ZBLD. In acest context, cu toate ca autoritatile mentionate nu sunt lipsite de posibilitatea de a tine seama de aceasta conduita, trebuie sa se constate totusi ca actele cu putere de lege precum cele in discutie in actiunea principala nu par sa cuprinda nicio obligatie similara celei sus mentionate, singura care este conforma cu cerintele dreptului Uniunii.
45 In plus, din dosarul transmis Curtii de instanta de trimitere pare sa rezulte ca masura luata impotriva reclamantului are ca unic temei existenta datoriei fiscale a societatii printre ai carei administratori se numara si are in vedere numai aceasta calitate, lipsind orice apreciere concreta a conduitei persoanei in cauza si orice referire la vreo amenintare pe care aceasta ar putea sa o prezinte pentru ordinea publica.
46 Cu toate acestea, Curtii nu ii revine sarcina de a se pronunta cu privire la compatibilitatea masurilor nationale cu dreptul Uniunii, ci instantei de trimitere ii revine sarcina de a efectua constatarile necesare pentru aprecierea acestei compatibilitati (Hotararea Jipa, citata anterior, punctul 28).
47 Instantei de trimitere ii va reveni de asemenea sarcina de a stabili, cu ocazia verificarii respectarii principiului proportionalitatii, daca interdictia respectiva de a iesi de pe teritoriul national este apta sa garanteze realizarea obiectivului pe care il urmareste si nu depaseste cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (a se vedea in acest sens Hotararea Jipa, citata anterior, punctul 29). In aceasta privinta, chiar admitand ca imposibilitatea de a recupera datoria in cauza ar constitui o amenintare reala, prezenta si suficient de grava la adresa unui interes fundamental al societatii, instanta de trimitere va trebui sa verifice, printre altele, daca, dat fiind ca il priveaza pe domnul Aladzhov de posibilitatea de a exercita o parte din activitatea sa profesionala in strainatate si, in consecinta, de o parte din veniturile sale, masura de interdictie in cauza este, pe de o parte, adecvata pentru garantarea recuperarii impozitului astfel urmarit si, pe de alta parte, daca ea este necesara in acest scop. De asemenea, instantei de trimitere ii va reveni sarcina de a verifica daca, in vederea obtinerii acestei recuperari, nu existau masuri alternative fata de cea privind interdictia de a iesi de pe teritoriul national, care ar fi fost de asemenea eficiente, fara sa fi adus atingere libertatii de circulatie.
48 Printre aceste masuri alternative ar putea figura, dupa caz, cele pe care autoritatile nationale le pot adopta in special in temeiul Directivei 2008/55, mentionata de instanta nationala. Cu toate acestea, in orice caz, acestei din urma instante ii revine sarcina de a verifica daca creanta statului membru in cauza intra in domeniul de aplicare al directivei mentionate.
49 Avand in vedere consideratiile care preceda, trebuie sa se raspunda la a doua si la a treia intrebare ca, chiar daca se presupune ca masura interdictiei de a iesi de pe teritoriul national, precum cea care il vizeaza pe domnul Aladzhov in actiunea principala, a fost adoptata in conditiile prevazute de articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38, conditiile prevazute la alineatul (2) al aceluiasi articol se opun unei astfel de masuri
– in cazul in care aceasta are ca unic temei existenta datoriei fiscale a societatii printre ai carei administratori se numara reclamantul si daca are in vedere numai aceasta calitate, lipsind orice apreciere concreta a conduitei persoanei in cauza si orice referire la vreo amenintare pe care aceasta ar constitui o pentru ordinea publica, si
– in cazul in care interdictia de a iesi de pe teritoriul national nu este apta sa garanteze realizarea obiectivului pe care il urmareste si depaseste cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.
Instantei de trimitere ii revine sarcina de a verifica daca aceasta situatie se regaseste in cauza cu a carei solutionare este sesizata.

Cu privire la cheltuielile de judecata

50 Intrucat, in privinta partilor din actiunea principala, procedura are caracterul unui incident survenit la instanta de trimitere, este de competenta acesteia sa se pronunte cu privire la cheltuielile de judecata. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observatii Curtii, altele decat cele ale partilor mentionate, nu pot face obiectul unei rambursari.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declara:

1. Dreptul Uniunii nu se opune unui act cu putere de lege al unui stat membru care permite unei autoritati administrative sa interzica unui resortisant al acelui stat parasirea statului respectiv pentru motivul neachitarii unei datorii fiscale a societatii printre ai carei administratori se numara acest resortisant, insa cu dubla conditie ca obiectivul masurii in cauza sa fie acela de a raspunde, in anumite imprejurari exceptionale care pot rezulta in special din natura sau din importanta acestei datorii, unei amenintari reale, prezente si suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societatii si ca obiectivul urmarit in acest mod sa nu raspunda numai unor scopuri economice. Instantei nationale ii revine sarcina de a verifica daca aceasta dubla conditie este indeplinita.
2. Chiar daca se presupune ca masura interdictiei de a iesi de pe teritoriul national, precum cea care il vizeaza pe domnul Aladzhov in actiunea principala, a fost adoptata in conditiile prevazute de articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la libera circulatie si sedere pe teritoriul statelor membre pentru cetatenii Uniunii si membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 si de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE si 93/96/CEE, conditiile prevazute la alineatul (2) al aceluiasi articol se opun unei astfel de masuri
– in cazul in care aceasta are ca unic temei existenta datoriei fiscale a societatii printre ai carei administratori se numara reclamantul si daca are in vedere numai aceasta calitate, lipsind orice apreciere concreta a conduitei persoanei in cauza si orice referire la vreo amenintare pe care aceasta ar constitui o pentru ordinea publica, si
– in cazul in care interdictia de a iesi de pe teritoriul national nu este apta sa garanteze realizarea obiectivului pe care il urmareste si depaseste cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.
Instantei de trimitere ii revine sarcina de a verifica daca aceasta situatie se regaseste in cauza cu a carei solutionare este sesizata.

Adauga comentariu

*

Acest site folosește cookie-uri. Continuarea navigării presupune că ești de acord cu utilizarea cookie-urilor. Informații suplimentare

The cookie settings on this website are set to "allow cookies" to give you the best browsing experience possible. If you continue to use this website without changing your cookie settings or you click "Accept" below then you are consenting to this.

Close