RIL respins. Decizia nr. 1/2012

In M. Of. nr. 210 din 29 martie 2012 a fost publicata Decizia nr. 1/2012 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Completul competent sa judece recursul in interesul legii.

Din cuprins:

Completul competent sa judece recursul in interesul legii ce formeaza obiectul Dosarului nr. 25/2011 este legal constituit, conform dispozitiilor art. 330^6 alin. 1 si 2 din Codul de procedura civila, modificat si completat prin Legea nr. 202/2010 si prin Legea nr. 71/2011, precum si ale art. 27^2 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare.
Sedinta completului este prezidata de doamna judecator Livia Doina Stanciu, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, procuror sef adjunct al Sectiei judiciare – Serviciul judiciar civil.
La sedinta de judecata participa doamna Niculina Vrancut, magistrat-asistent in cadrul Sectiilor Unite, desemnata in conformitate cu dispozitiile art. 27^3 din Regulamentul de organizare si functionare administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare.
Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul competent sa judece recursul in interesul legii a luat in examinare recursul in interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie vizand aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 18/2010 si prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2010, in procedura de executare silita a titlurilor executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, aratand ca la dosarul cauzei a fost depusa o completare a raportului, respectiv a punctului de vedere distinct, intocmita de catre judecatorul-raportor din cadrul Sectiei a II-a civile.
Inalta Curte a constatat ca nu sunt de examinat chestiuni prealabile si a acordat cuvantul reprezentantului procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie pentru sustinerea recursului in interesul legii.
Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, a solicitat, in esenta, admiterea recursului in interesul legii si pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a legii, in sensul de a se stabili ca dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 trebuie aplicate tuturor procedurilor de executare a titlurilor devenite executorii si care apartin sferei sale de reglementare, neputand fi inlaturate efectele acestui act normativ, in conditiile in care prin decizii ale Curtii Constitutionale s-a constatat compatibilitatea sa cu prevederile Conventiei europene a drepturilor omului si libertatilor fundamentale.
Presedintele completului de judecata, doamna judecator Livia Doina Stanciu, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie, a declarat dezbaterile inchise, iar completul de judecata a ramas in pronuntare asupra recursului in interesul legii.

INALTA CURTE,

deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:

I. Problema de drept ce a generat practica neunitara. Calificarea obiectului recursului in interesul legii. Admisibilitate
Din cuprinsul sesizarii procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie se constata ca obiectul recursului in interesul legii, astfel cum a fost formulat, priveste: “aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 18/2010 si prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2010, in procedura de executare silita a titlurilor executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar”.
Insa, coroborand acest petit al sesizarii cu motivele prezentate in sustinerea recursului in interesul legii, reiese ca problema de drept divergent solutionata de instantele judecatoresti prin hotarari irevocabile a fost generata de lipsa unui punct de vedere unitar asupra aplicarii dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 71/2009 in cauzele avand un obiect ce implica incidenta acestor texte (contestatii la executare formulate impotriva actelor de executare ori impotriva refuzului executorilor judecatoresti de a incepe executarea silita, cereri de validare a popririi etc.) si statuarea diferita asupra compatibilitatii acestor norme cu principiile continute in art. 6 din Conventia europeana a drepturilor omului si art. 1 din Primul Protocol aditional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului.
Ca atare, aceste formulari diferite in ceea ce priveste obiectul sesizarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie cu prezentul recurs in interesul legii reclama un demers de calificare in sarcina completului investit cu solutionarea lui, in conditiile art. 330^6 din Codul de procedura civila, text introdus prin Legea nr. 202/2010 privind unele masuri pentru accelerarea proceselor.
Potrivit dispozitiilor art. 329 din Codul de procedura civila: “Pentru a se asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre toate instantele judecatoresti, procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, din oficiu sau la cererea ministrului justitiei, colegiul de conducere al Inaltei Curti de Casatie si Justitie, colegiile de conducere ale curtilor de apel, precum si Avocatul Poporului au indatorirea sa ceara Inaltei Curti de Casatie si Justitie sa se pronunte asupra problemelor de drept care au fost solutionate diferit de instantele judecatoresti.”
Fata de continutul normei reiese fara echivoc ca scopul solutionarii unui recurs in interesul legii este acela de a asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii in cazul solutionarii divergente a unor probleme de drept de catre instantele judecatoresti prin hotarari irevocabile.
Uneori aceasta practica divergenta a instantelor poate fi generata si de un rationament juridic ce conduce la inlaturarea normei interne, pe baza prioritatii si aplicarii directe a Conventiei europene a drepturilor omului si a jurisprudentei Curtii de la Strasbourg, in baza art. 11 alin. (2) si art. 20 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata, cum este cazul si in prezentul recurs in interesul legii.
In cea din urma situatie, in mod evident, norma nationala fiind inlaturata de la aplicare, ea nici nu poate fi interpretata diferit – cu referire la continutul sau intrinsec, astfel ca, in acest caz, practica neunitara nu este generata de aplicarea normei interne, in sensul sau restrictiv – act normativ adoptat de Parlament ori de Executiv in domeniul rezervat legii, dar delegat Guvernului -, ci decurge din aplicarea directa de catre judecatorul cauzei la o speta concreta a dreptului intern in acceptiunea sa extensiva, constitutionala, in sensul descris de prevederile art. 11 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata, care dispun: “Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.”
In plus, atat timp cat aplicarea aceleiasi norme interne (atat in interpretarea restrictiva, cat si in cea extensiva) produce efectul identic al generarii unei practici neunitare, practica neunitara ce trebuie reglata prin mecanismul recursului in interesul legii, atunci cand sunt indeplinite celelalte dispozitii prevazute de art. 329 si urmatoarele din Codul de procedura civila (se reflecta in continutul unor hotarari judecatoresti irevocabile, deci intrate in circuitul civil, hotarari judecatoresti ce sunt pronuntate de instante diferite la nivelul tarii sau de mai mult de o curte de apel), se impune acceptarea posibilitatii de solutionare a recursului in interesul legii si in cazul in care practica neunitara a aparut ca efect al aplicarii directe intr-o cauza concreta a unei reglementari internationale, deci a dreptului intern in acceptiunea sa constitutionala, luand in considerare efectul inlaturarii legii nationale, in solutionarea aceleiasi probleme de drept.
In consecinta, se constata ca obiectul prezentului recurs in interesul legii il reprezinta lipsa unui punct de vedere unitar asupra aplicarii dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, astfel cum au fost modificate si completate prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 18/2010 si prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2010, in cauzele avand un obiect ce implica incidenta acestor texte (pe de o parte) si inlaturarea acestor norme, in cazul constatarii incompatibilitatii lor cu dispozitiile Conventiei europene a drepturilor omului si cu jurisprudenta Curtii de la Strasbourg (pe de alta parte).

II. Examenul jurisprudential
In urma verificarii jurisprudentei la nivelul intregii tari s-a constatat ca, atat in solutionarea contestatiilor la executare formulate fie de institutiile bugetare impotriva actelor de executare, fie de creditori impotriva refuzului executorilor de a incepe executarea silita, cat si in cererile de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii prevazute de art. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, instantele nu au un punct de vedere unitar asupra aplicarii sau a neaplicarii dispozitiilor legale mentionate, statuand diferit in privinta compatibilitatii acestor norme cu principiile continute in art. 6 din Conventia europeana a drepturilor omului si in art. 1 din Primul Protocol aditional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului.

III. Solutiile pronuntate de instantele judecatoresti
III.1. Intr-o prima orientare a practicii, unele instante, in solutionarea cauzelor ce implicau incidenta dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, au facut aplicarea acestor texte fie fara a analiza compatibilitatea lor cu dispozitiile art. 6 alin. 1 din Conventia europeana a drepturilor omului si ale art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie, fie constatand compatibilitatea acestora cu normele conventionale mentionate.
Si in acest din urma caz, constatarea concordantei dintre legea interna si Conventie a fost realizata, potrivit considerentelor hotararilor judecatoresti analizate, in unele situatii prin preluarea concluziei Curtii Constitutionale cu privire la acest aspect din deciziile prin care exceptia de neconstitutionalitate a acestor norme a fost respinsa, iar in celelalte cazuri pe baza analizei proprii a instantei investite cu solutionarea cauzei, cu ignorarea implicita sau explicita a rationamentului Curtii Constitutionale.
S-a apreciat ca prevederile mentionate din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, cu modificarile si completarile ulterioare, consacra un impediment legal, de ordine publica, pentru declansarea sau continuarea executarii silite.
Totodata, s-a retinut ca prin adoptarea si aplicarea acestui act normativ nu se neaga existenta si intinderea drepturilor constatate prin hotarari judecatoresti irevocabile si nici nu se refuza punerea in executare a acestora, ci doar se stabileste o modalitate de executare, justificata de apararea stabilitatii economice a statului.
Masurile instituite pastreaza un raport rezonabil de proportionalitate intre mijloacele folosite (executarea esalonata a platilor stabilite prin hotarari judecatoresti) si scopul urmarit (asigurarea stabilitatii economice a statului) si au un caracter pozitiv, deoarece Guvernul recunoaste obligatia de plata in sarcina autoritatii statale si efectuarea platilor in modalitatea stabilita.
In acelasi timp, s-a constatat si faptul ca, prin deciziile nr. 188 din 2 martie 2010 si nr. 206 din 4 martie 2010, Curtea Constitutionala a stabilit constitutionalitatea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, in totalitate, iar in considerentele acestor decizii au fost analizate prevederile ordonantei prin raportare si la jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, instanta de contencios constitutional statuand asupra proportionalitatii masurilor dispuse prin aceasta ordonanta de urgenta.
In plus, s-a considerat ca cele statuate de instanta de contencios constitutional li se impun instantelor de drept comun cu forta obligatorie, de la data publicarii deciziei Curtii, care nu poate fi ignorata, potrivit dispozitiilor art. 147 alin. (4) din Constitutia Romaniei, republicata.
In motivarea unor hotarari judecatoresti pronuntate in cadrul acestei orientari jurisprudentiale s-a aratat ca insasi Curtea Europeana a Drepturilor Omului a considerat anumite perioade de prelungire a procedurii de executare ca fiind justificate, in considerarea unor conditii de exceptie.
III.2. Intr-o alta orientare jurisprudentiala, instantele, dimpotriva, au concluzionat in sensul incompatibilitatii normelor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 cu dispozitiile art. 6 alin. (1) din Conventie si ale art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie si cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, consecinta fiind aceea a aplicarii prioritare a dispozitiilor conventionale si a inlaturarii incidentei art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009.
In cadrul acestui punct de vedere, concluziile contrare ale Curtii Constitutionale au fost inlaturate (de asemenea, implicit ori explicit), in toate situatiile instantele considerandu-se competente sa statueze asupra acestui aspect.
S-a apreciat ca, atat timp cat creditorii detin titluri executorii, constand in hotarari judecatoresti definitive, investite cu formula executorie, debitorul nu poate amana ori intarzia executarea prin adoptarea, la initiativa sa, a unor acte normative prin care sa fie amanata executarea acestora.
Pe de alta parte, debitorul obligatiei – minister, de regula – face parte din puterea executiva, avand la indemana initiativa legislativa si, ca atare, posibilitatea de a initia in orice situatie acte normative prin care sa paralizeze efectele unei hotarari judecatoresti irevocabile, ceea ce contravine principiilor unui stat de drept, egalitatii partilor in fata legii si dreptului la un proces echitabil.
Astfel, creditorul este plasat in situatia de a nu mai putea declansa sau continua executarea silita si nici de a putea cere sanctionarea in vreun fel a debitorului in cazul neexecutarii transelor stabilite prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009.
Prin neexecutarea creantei stabilite pe cale judiciara se aduce atingere dreptului creditorului la un proces echitabil, recunoscut prin art. 6 din Conventia europeana a drepturilor omului, care, potrivit jurisprudentei Curtii de la Strasbourg, cuprinde si executarea hotararii judecatoresti, indiferent de instanta care o pronunta, deoarece, daca ordinea juridica interna a unui stat contractant ar permite ca o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila sa ramana fara efect in detrimentul unei parti, dreptul de acces la justitie ar fi iluzoriu (cauzele Sandor contra Romaniei, Immobiliare Saffi impotriva Italiei, Sacaleanu impotriva Romaniei etc.).
Totodata, s-a retinut ca neexecutarea datorata unor dificultati financiare ar putea justifica intarzierea in punerea in executare a unei hotarari judecatoresti, fara a se aduce atingere substantei dreptului, deoarece, tot in jurisprudenta sa, Curtea a retinut ca statul si institutiile sale nu pot invoca lipsa fondurilor ca motiv de neexecutare a hotararilor prin care s-au stabilit creante impotriva lor (Katsyuk contra Ucrainei, Popov contra Moldovei, Shmalko contra Ucrainei, AMAT – G LTD si Mebaghishvili contra Georgiei).
S-a mai retinut si argumentul Curtii Europene a Drepturilor Omului, in sensul ca nu este oportun a i se pretinde unei persoane care, in urma unei proceduri judiciare, a obtinut o creanta impotriva statului sa recurga la procedura de executare silita pentru a obtine satisfactie, iar statul nu poate sa refuze, sa omita sau sa intarzie intr-un mod nerezonabil executarea unor hotarari judecatoresti prin care a fost obligat la plata unor sume de bani, lipsa fondurilor nefiind considerata un motiv justificat pentru intarziere.
In acelasi timp, instantele care au dat eficienta acestui punct de vedere au considerat ca, intrucat creditorul detine un titlu executoriu impotriva debitorului, are un “bun” in sensul Conventiei, astfel incat masurile instituite prin art. 1 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, cu modificarile si completarile ulterioare, contravin si dispozitiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 aditional la Conventia europeana a drepturilor omului.
Ca atare, s-a concluzionat ca statul roman nu poate impune limitari ale executarii silite si nu poate institui norme care sa duca la amanarea realizarii unei creante stabilite impotriva sa si in favoarea unei persoane, intrucat aceasta reprezinta o ingerinta in dreptul la respectarea bunurilor, in sensul Conventiei, incompatibila cu prevederile acesteia.
Drept urmare, constatandu-se ca exista contradictie intre prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, cu modificarile si completarile ulterioare, si dispozitiile art. 6 din Conventia europeana a drepturilor omului, precum si ale art. 1 din Protocolul nr. 1 aditional la Conventie, in temeiul art. 20 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata, au dat prevalenta dispozitiilor conventionale in solutionarea litigiilor cu care au fost investite.

IV. Opinia procurorului general
Procurorul general a sustinut, in esenta, ca stabilirea unor reguli speciale de executare a titlurilor executorii, precum si a unui caz de suspendare legala obligatorie a procedurii executarii silite, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 si ordonantele care au modificat-o, nu aduce atingere substantei insesi a dreptului, in sensul ca se recunosc obligatiile de plata stabilite in sarcina autoritatilor statale, care se obliga la plata esalonata a titlurilor executorii.
In acest context, s-a aratat ca modalitatile de executare astfel reglementate au fost impuse de situatia de exceptie generata, pe de o parte, de proportia deosebit de semnificativa a creantelor acumulate pe aceasta cale impotriva statului si, pe de alta parte, de ratiunile de stabilitate economica a statului roman in actualul context de acuta criza economica nationala si internationala.
Din aceste considerente, s-a apreciat ca masura in discutie urmareste un scop legitim si se justifica in mod obiectiv si rezonabil, sens in care controlul de conventionalitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 releva concordanta acestor dispozitii cu necesitatea respectarii garantiilor dreptului la un proces echitabil si la solutionarea cauzei intr-un termen rezonabil, consacrat de art. 6 din Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si libertatilor fundamentale, ale dreptului la nediscriminare, reglementat de art. 14 din Conventie si ale dreptului de proprietate, consacrat de art. 1 din Protocolul aditional nr. 1 la Conventie, precum si cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului.
In sustinerea opiniei exprimate, s-a invocat si jurisprudenta constanta a Curtii Constitutionale, care a efectuat un examen de compatibilitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 si, ulterior, a prevederilor Legii nr. 230/2011 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar si, implicit, un examen de proportionalitate a masurii instituite cu scopul urmarit, concluzionand in sensul existentei unui asemenea raport si al conformitatii lor cu garantiile art. 6, art. 14 din Conventie si ale art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie.

V. Raportul asupra recursului in interesul legii
Prin raportul intocmit s-a considerat ca instantele care, investite fiind cu solutionarea unor cereri ce implica incidenta dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 18/2010 si prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2010, au analizat nemijlocit compatibilitatea acestor norme cu dispozitiile art. 6 paragraful 1 din Conventia europeana a drepturilor omului si ale art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie, sunt cele care au dat o dezlegare corecta acestor pricini, in functie de rezultatul acestei analize.
Prin urmare, aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 18/2010 si prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2010, este conditionata de constatarea de catre instantele judecatoresti a compatibilitatii acestor norme cu dispozitiile Conventiei Europene a Drepturilor Omului si cu jurisprudenta Curtii de la Strasbourg.
Aceasta analiza de compatibilitate a dispozitiilor din legea nationala cu prevederile Conventiei europene a drepturilor omului si cu jurisprudenta contenciosului european nu poate primi insa o dezlegare pe calea unui recurs in interesul legii, fiind exclusiv o chestiune de aplicare a legii, care implica exercitiul atributului instantelor judecatoresti de apreciere, in raport cu circumstantele concrete ale fiecarei cauze.

VI. Inalta Curte
Anterior examinarii altor aspecte, se impun cateva precizari privind evolutia legislativa ulterioara momentului declararii prezentului recurs in interesul legii.
Astfel, prin Legea nr. 196 din 7 noiembrie 2011 a fost respinsa Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 113 din 8 decembrie 2010 privind modificarea alin. 1 al art. II din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2010 pentru modificarea art. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Legea nr. 196/2011 a fost promulgata prin Decretul nr. 792 din 7 noiembrie 2011, ambele publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 795 din 9 noiembrie 2011.
Aceasta manifestare in procesul legislativ este lipsita de orice relevanta, fata de concomitenta dezbaterii sale cu cea a legii de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 113/2010 modificand Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2010, care, la randul ei, modifica Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, initial, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 18/2010; cea din urma ordonanta de urgenta a Guvernului a fost respinsa prin Legea nr. 228/2011).
Astfel, prin Legea nr. 230 din 5 decembrie 2011, promulgata prin Decretul nr. 895 din 2 decembrie 2011, ambele publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 864 din 8 decembrie 2011, a fost aprobata cu modificari Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009.
Impotriva legii de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, un grup de 139 de deputati a formulat o obiectie de neconstitutionalitate, invocand critici de neconstitutionalitate atat extrinseci, cat si intrinseci.
Prin Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, cu majoritate de voturi, Curtea Constitutionala a constatat ca dispozitiile Legii pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 sunt constitutionale.
Aceasta solutie este in acord cu propria jurisprudenta a instantei de contencios constitutional, care a respins in mod constant exceptiile de neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, jurisprudenta exprimata in deciziile nr. 188, 190, 206, 712, 713, 714, 766, 823, 877, 1107, 1109, 1151, 1171 din anul 2010, precum si in deciziile nr. 353, 356, 432, 452, 620, 712, 746, 1.042 din anul 2011.

Incidenta deciziilor Curtii Constitutionale si a considerentelor acestora cu privire la chestiunea de conventionalitate ce reprezinta o problema de drept intermediara care se cere a fi dezlegata prin acest recurs in interesul legii

In raport cu dispozitiile art. 147 alin. (4) din Constitutia Romaniei, republicata, precum si cu jurisprudenta Curtii Constitutionale (Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 1995 a Curtii Constitutionale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 66 din 11 aprilie 1995), Inalta Curte are in vedere faptul ca atat dispozitivul, cat si considerentele deciziilor Curtii Constitutionale sunt general obligatorii si se impun cu aceeasi forta tuturor subiectelor de drept deopotriva, in cazul deciziilor prin care se constata neconstitutionalitatea unor norme, dar si in ipoteza celor prin care se resping obiectii sau exceptii de neconstitutionalitate; de altfel, concluzia este identic valabila si in ce priveste forta obligatorie a considerentelor unei decizii pronuntate in interesul legii, fie de admitere, fie de respingere a sesizarii Inaltei Curti, sens in care sunt si dispozitiile art. 330^7 alin. 3 din Codul procedura civila.
O lege care este contrara Constitutiei nu poate subzista in ordinea juridica interna. Potrivit doctrinei, autoritatea absoluta a lucrului judecat in aceasta materie inseamna ca decizia organului de control al constitutionalitatii produce efecte asupra legii insesi, intrucat trasatura specifica a controlului de constitutionalitate este aceea ca reprezinta un control obiectiv, contenciosul constitutional fiind un contencios al normelor.
Avand in vedere faptul ca, prin Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, prin care s-a solutionat obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, instanta constitutionala a realizat o verificare a prevederilor respective atat din punctul de vedere al compatibilitatii cu Legea fundamentala (in raport cu criticile formulate), cat si sub aspectul compatibilitatii cu Conventia europeana a drepturilor omului, Inalta Curte, raportat la limitele sesizarii Curtii Constitutionale, considera ca instanta constitutionala statueaza asupra aptitudinii normei juridice de a respecta in abstracto dispozitiile Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, fara a putea stabili efectele acelei norme pentru fiecare individ sau subiect de drept in parte, atat timp cat acesta este atributul exclusiv al instantelor judecatoresti ce solutioneaza litigii intre destinatari precis determinati ai normei respective, instantele fiind singurele in masura sa cuantifice in concreto efectele aplicarii normei la situatia de fapt a spetei.
Este de precizat ca nimic nu se opune ca insasi Curtea Constitutionala sa participe la asigurarea eficientei mecanismului conventional (sens in care trebuie mentionata Cauza Dumitru Popescu impotriva Romaniei din 26 aprilie 2007, paragrafele 99 – 104), dar aceasta nu inseamna ca odata ce a procedat astfel instantele sunt degrevate de a evalua ele insele efectele concrete ale unei norme juridice (confirmate ca fiind constitutionale) asupra partilor cauzelor pe care le solutioneaza, parti care invoca incalcari ale drepturilor lor fundamentale prevazute si garantate de Conventia europeana a drepturilor omului.
Pe de alta parte, Inalta Curte retine ca in sistemul de drept romanesc nu exista nicio prevedere legala expresa care sa atribuie Curtii Constitutionale exclusivitatea unui control de conventionalitate, dupa cum nimic nu valideaza punctul de vedere potrivit caruia, odata ce Curtea Constitutionala a confirmat aptitudinea abstracta a unei legi de a fi compatibila cu Conventia, instantele de drept comun nu ar mai fi indreptatite sa analizeze nemijlocit conventionalitatea acelei norme si a efectelor ei concrete asupra partilor cauzei din litigiile cu care sunt sesizate, in raport cu circumstantele fiecarei spete.
In consecinta, fata de cele anterior expuse, Inalta Curte retine ca deciziile si considerentele deciziilor Curtii Constitutionale sunt obligatorii in ceea ce priveste constatarile conformitatii sau neconformitatii atat cu Constitutia, cat si cu Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului.
Insa, daca instanta de contencios constitutional a constatat conventionalitatea unei legi sau norme, o atare constatare este una in abstract (dat fiind caracterul de control obiectiv al legii exercitat de Curtea Constitutionala), iar aceasta nu impiedica instantele de drept comun sa evalueze in concret, in fiecare cauza in parte, in raport cu datele fiecarei spete, daca aplicarea aceleiasi norme nu antreneaza pentru reclamant consecinte incompatibile cu Conventia, protocoalele ei aditionale sau cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului.
In acelasi sens, Inalta Curte are in vedere considerentele Deciziei nr. 1.344 din 9 decembrie 2008 a Curtii Constitutionale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 866 din 22 decembrie 2008, prin care s-a retinut ca: “de altfel, instantelor judecatoresti le revine sarcina de aplicare directa a legislatiei comunitare, atunci cand legislatia nationala este in contradictie cu aceasta”.
Desi considerentele respective vizeaza preeminenta dreptului comunitar, rationamentul este aplicabil mutatis mutandis si in materia drepturilor fundamentale ale omului, in considerarea dispozitiilor art. 20 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata, care prevad aplicarea prioritara a reglementarilor internationale, in cazul in care exista neconcordante intre acestea si legile interne.
Avand in vedere aceste circumstantieri, constatarile anterioare nu contravin nici jurisprudentei recente a Inaltei Curti de Casatie si Justitie in materia recursurilor in interesul legii, in considerentele careia s-a retinut forta obligatorie a deciziilor Curtii Constitutionale si a considerentelor pe care se sprijina (Decizia nr. 3 din 4 aprilie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 350 din 19 mai 2011, Decizia nr. 12 din 19 septembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 789 din 7 noiembrie 2011; pe de alta parte, in acelasi sens cu cele deja expuse s-a apreciat si in cuprinsul Deciziei nr. 29 din 12 decembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011).
In ceea ce priveste solutionarea diferita a problemei de drept supuse examinarii in cauza, Inalta Curte constata ca aceasta are urmatoarele doua surse:
1. neanalizarea de catre instante a compatibilitatii normelor prevazute la art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, cu modificarile si completarile ulterioare, cu dispozitiile Conventiei si aplicarea exclusiva a dreptului intern, in sens restrictiv;
2. preluarea necritica a constatarii compatibilitatii in discutie cu normele conventionale, conform statuarilor din deciziile Curtii Constitutionale prin care au fost respinse exceptiile de neconstitutionalitate a dispozitiilor din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009.
Solutionarea acestor chestiuni incidentale in cadrul pricinilor cu care instantele au fost investite (contestatii la executare formulate fie de institutiile bugetare impotriva actelor de executare, fie de creditori impotriva refuzului executorilor judecatoresti de a incepe sau de a continua executarea silita ori cereri de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii), in oricare dintre cele doua variante anterior expuse s-a realizat gresit, potrivit celor ce succeda.
1. Cererile deduse judecatii, de natura celor mentionate, in mod indubitabil implica incidenta dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, amanarea, esalonarea platilor si suspendarea de drept a procedurii de executare silita, fiind incidente la executare, de natura a temporiza demersurile creditorilor (prin ipoteza, personal din sectorul bugetar) ce se afla in posesia unui titlu executoriu avand ca obiect acordarea de drepturi salariale.
Suprematia legii este un principiu fundamental intr-un stat de drept, iar aplicarea corecta de catre instanta de judecata a normelor juridice ce constituie sediul materiei pentru pricina cu care este investita reprezinta garantii ale procesului echitabil; aceste reguli fundamentale ale unei societati democratice sunt inserate si in Constitutia Romaniei, republicata, prin dispozitiile art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (1) si (2) si art. 21 alin. (2) si (3).
Totodata, asa cum s-a aratat, dispozitiile Conventiei europene a drepturilor omului constituie parte a dreptului intern, astfel cum prevede art. 11 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata, iar preeminenta acestora este reglementata prin prevederile art. 20 alin. (2) din Legea fundamentala, in cazul in care exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romania este parte si legile interne, avand prioritate reglementarile internationale, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile.
Or, procedura de executare a unei hotarari judecatoresti reprezinta parte a procesului civil, astfel ca instantele erau tinute a observa ca si in privinta acesteia sunt antrenate toate garantiile prevazute la art. 6 paragraful 1 din Conventia europeana a drepturilor omului.
Instanta de la Strasbourg, analizand plangeri prin care se reclama incalcarea dispozitiilor art. 6 paragraful 1 din Conventie, precum in Cauza Ruianu impotriva Romaniei din 17 iunie 2003, paragraful 65, retine dupa cum urmeaza:
“Curtea reaminteste ca dreptul la justitie garantat de art. 6 protejeaza in egala masura si punerea in executare a hotararilor judecatoresti definitive si obligatorii, care, intr-un stat care respecta preeminenta dreptului, nu pot ramane fara efect in defavoarea uneia dintre parti. Prin urmare, executarea unei hotarari judecatoresti nu poate fi impiedicata, anulata sau amanata pe o perioada lunga de timp (a se vedea hotararile Burdov impotriva Rusiei, Cererea nr. 59498/00, alin. 34, din 7 mai 2002, nepublicata; Immobiliare Saffi impotriva Italiei sus-mentionat, alin. 63 si 66 si Hornsby impotriva Greciei din 19 martie 1997, Culegere de hotarari si decizii 1997-II, p. 510 – 511, alin. 40)”.
Pe de alta parte, in paragraful 41 din Cauza Strungaru impotriva Romaniei din 25 septembrie 2005, Curtea arata ca:
“Neconformarea autoritatilor cu o hotarare definitiva intr-un termen rezonabil poate duce la o incalcare a art. 6 paragraful 1 din Conventie, mai ales atunci cand obligatia de executare a hotararii in cauza apartine unei autoritati administrative (vezi, mutatis mutandis, Metaxas impotriva Greciei, nr. 8.415/02, paragraful 26, 27 mai 2004, Burdov impotriva Rusiei nr. 59.498/00, paragrafele 36 – 38, CEDO 2002 – III, Timofeyev impotriva Rusiei, nr. 58.263/00, paragrafele 41 – 42, 23 octombrie 2003, Prodan impotriva Moldovei, nr. 49.806/99, paragrafele 54 – 55, 18 mai 2004, Luntre si altii impotriva Moldovei, nr. 2.916/02, paragrafele 40 – 41, 15 iunie 2004, Romashov impotriva Ucrainei, nr. 67.534/01, paragraful 27, 27 iulie 2004, Voitenko impotriva Ucrainei, nr. 18.966/02, paragraful 35, 29 iunie 2004 si Dubenko impotriva Ucrainei, nr. 74.221/01, paragraful 36, 11 ianuarie 2005)”.
In consecinta, era necesar ca instantele nationale, in solutionarea cauzelor cu care au fost investite, sa evalueze si compatibilitatea dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 (modificata si completata) cu normele Conventiei europene a drepturilor omului, respectiv art. 6 paragraf 1, date fiind dispozitiile art. 11 alin. (2) si art. 20 alin. (2) din Constitutia a Romaniei, republicata, intrucat prin normele interne in discutie se amana, se esaloneaza si se suspenda executarea unor titluri executorii, cele trei efecte fiind cumulative.
Or, analiza caracterului nerezonabil al duratei procedurii de executare face obiectul unei ample jurisprudente a Curtii Europene a Drepturilor Omului in aplicarea dispozitiilor art. 6 din Conventie, analiza realizata uneori din perspectiva mai generala a “dreptului de acces la justitie” (Cauza Ruianu impotriva Romaniei, paragraful 54), iar nu doar aceea a termenului nerezonabil, dupa cum, in alte situatii, se analizeaza si respectarea art. 1 Protocolul 1, daca se retin alte aspecte decat cele ce au condus la constatarea unei incalcari pe temeiul art. 6 (de exemplu, cauzele Radulescu, Glod, Abaluta, Dragne, Georgi, Ana si Ioan Radu, Constantin Popescu, Samoila impotriva Romaniei etc.).
2. A doua sursa a practicii divergente este aceea a preluarii necritice a constatarii compatibilitatii dispozitiilor in discutie cu normele conventionale si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, conform statuarilor din deciziile Curtii Constitutionale prin care exceptiile de neconstitutionalitate a dispozitiilor din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 au fost respinse.
Asa cum s-a aratat in cele anterior expuse, faptul ca instanta de contencios constitutional a participat la asigurarea eficientei mecanismului conventional nu inseamna ca instantele sunt degrevate de evaluarea efectelor concrete ale unei norme juridice (confirmate ca fiind constitutionale) asupra partilor din cauzele pe care le solutioneaza.
In cazul de fata, Curtea Constitutionala a constatat deja compatibilitatea dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 atat cu exigentele art. 6 paragraful 1 din Conventia europeana a drepturilor omului, cat si cu art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie.
Dupa cum s-a aratat, prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, s-a examinat si obiectia de neconstitutionalitate a legii prin care a fost aprobata Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009.
S-au analizat astfel si modificarile aduse acestei ordonante, prin legea de aprobare prelungindu-se pana in anul 2016 termenele transelor pentru achitarea acestor creante, dupa cum s-a si diminuat semnificativ procentul acestor transe.
Este relevant faptul ca, in contextul examinarii criticilor de neconstitutionalitate referitoare la incalcarea art. 6 paragraful 1 din Conventia europeana a drepturilor omului, in decizia mentionata Curtea Constitutionala insasi a retinut ca “termenul rezonabil, date fiind determinarile impuse de art. 135 alin. (1) lit. b) din Constitutie, este un concept esentialmente variabil si aprecierea sa se face in functie de circumstantele cauzei si tinand seama de complexitatea cauzei, de comportamentul reclamantilor si de cel al autoritatilor competente, precum si de miza litigiului pentru partile in cauza”; s-a facut trimitere la: Hotararea din 27 iunie 2000, pronuntata in Cauza Frydlander impotriva Frantei, paragraful 43; Hotararea din 15 februarie 2007, pronuntata in Cauza Raylyan impotriva Rusiei, paragraful 31; Hotararea din 15 ianuarie 2009, pronuntata in Cauza Kozodoyev si altii impotriva Rusiei, paragraful 10; Hotararea din 22 noiembrie 2011, pronuntata in Cauza Guldane Acar si altii impotriva Turciei, paragraful 22, si Hotararea din 24 noiembrie 2011, pronuntata in Cauza Chernysh impotriva Ucrainei, paragraful 21.
Referitor la acelasi concept, instanta constitutionala a retinut in continuare ca termenul rezonabil “trebuie privit atat din perspectiva cetateanului, creditor, cat si din cea a statului, debitor”, concluzionandu-se ca trebuie sa existe un just echilibru intre interesele ambelor parti.
Si in ceea ce priveste compatibilitatea dintre Legea de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 si art. 1 din Protocolul nr. 1 aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, Curtea Constitutionala a recunoscut ca, asa dupa cum Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit in mod constant, despagubirea recunoscuta printr-o decizie definitiva si executorie constituie un “bun” in sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 si a statuat ca “reglementarea criticata nu consacra o privare de proprietate, ci mai degraba o ingerinta in privinta dreptului persoanelor fizice la respectarea bunurilor lor”.
Or, pentru ca restrangerea mentionata sa poata fi justificata, trebuie intrunite cumulativ cerintele expres prevazute de art. 53 alin. (1) si (2) din Constitutia Romaniei, republicata, dar si principiile (in acceptiunea de reguli de drept) ce se desprind din jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului.
Asadar, controlul obiectiv, in abstracto, realizat de Curtea Constitutionala in ceea ce priveste conventionalitatea normelor in discutie nu exclude posibilitatea instantelor judecatoresti de drept comun de a efectua o analiza nemijlocita, directa, de compatibilitate a respectivelor dispozitii cu cele ale Conventiei, in raport cu situatia particulara fiecarei spete, ca obiect al incalcarii reclamate in fiecare litigiu, tocmai pentru a se verifica in concreto pastrarea justului echilibru intre interesele statului si cele ale reclamantilor.
In acest sens, este util a se observa ca, daca se are in vedere ca un titlu executoriu este posibil sa fi fost obtinut cu 3 ani inainte de anul 2009 (pentru a nu fi prescrisa executarea, conform art. 6 din Decretul nr. 167/1958, act normativ in vigoare la data constituirii titlurilor), s-ar putea ajunge si la situatia in care executarea integrala a unei creante stabilite printr-o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila ar avea loc in decursul a 10 ani (2006 – 2016), marja obiectiva in care s-ar inscrie multitudinea situatiilor de fapt ale fiecarei spete (marja subiectiva).
Nu este lipsit de interes a se observa ca prin Recomandarea (2003) 16, Comitetul Ministrilor statelor membre din cadrul Consiliului Europei a stabilit o serie de principii directoare in vederea punerii in executare a deciziilor administrative si jurisdictionale in domeniul dreptului administrativ. In partea referitoare la executarea de catre autoritati a obligatiilor la care au fost condamnate ca urmare a acestor decizii, Comitetul Ministrilor invita statele membre sa asigure la nivel national un sistem in care autoritatile sa fie in masura sa execute intr-un termen rezonabil hotararile pronuntate, iar in caz de neexecutare trebuie prevazuta o procedura adecvata pentru a obtine executarea deciziei, in principal prin prevederea posibilitatii popririi sau a amendarii debitorului.
Totodata, prin Rezolutia 1787 (2011), Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei a invitat Romania sa trateze cu prioritate problema neexecutarii hotararilor judecatoresti, apreciind aceasta chestiune drept una dintre deficientele nationale majore si sistemice, aspect dovedit de numarul mare de hotarari de condamnare pronuntate de Curtea Europeana.
De aceea, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul competent sa judece recursul in interesul legii constata ca numai pe baza evaluarii nemijlocite, directe, de catre instante, in raport cu circumstantele fiecarei spete, se poate stabili compatibilitatea dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, aprobata cu modificari prin Legea nr. 230/2010, cu dispozitiile Conventiei europene a drepturilor omului si cu jurisprudenta Curtii de la Strasbourg, insa analiza in concret a acestei compatibilitati nu poate fi realizata pe calea recursului in interesul legii, intrucat ar exceda obiectului acestuia si competentelor Inaltei Curti de Casatie si Justitie, recursul in interesul legii nefiind un recurs national in conventionalitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE
In numele legii
DECIDE:

Respinge recursul in interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie privind aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 18/2010 si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2010, in procedura de executare silita a titlurilor executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Obligatorie, potrivit art. 330^7 alin. 4 din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica, astazi, 16 ianuarie 2012.