Acces la documente – Documente referitoare la o procedura de constatare a neindeplinirii obligatiilor incheiata

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente referitoare la o procedura de constatare a neindeplinirii obligatiilor incheiata – Documente emise de un stat membru – Acordarea accesului – Acord prealabil al statului membru”

HOTARAREA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
14 februarie 2012

In cauza T 59/09,

Republica Federala Germania, reprezentata de domnii M. Lumma si B. Klein si de doamna A. Wiedmann, in calitate de agenti, reclamanta,

sustinuta de
Regatul Spaniei, reprezentat initial de domnul M. Muñoz Pérez si ulterior de doamna S. Centeno Huerta, in calitate de agenti, si de Republica Polona, reprezentata initial de domnul M. Dowgielewicz si ulterior de domnii M. Szpunar si B. Majczyna, in calitate de agenti, interveniente,

impotriva
Comisiei Europene, reprezentata de domnul B. Smulders, de doamna P. Costa de Oliveira si de domnul F. Hoffmeister, in calitate de agenti, parata,

sustinuta de
Regatul Danemarcei, reprezentat initial de domnul J. Bering Liisberg si de doamna B. Weis Fogh si ulterior de domnii S. Juul Jørgensen si C. Vang, in calitate de agenti,
de Republica Finlanda, reprezentata de domnul J. Heliskoski, in calitate de agent,
si de Regatul Suediei, reprezentat de doamnele K. Petkovska, A. Falk si S. Johannesson, in calitate de agenti, interveniente,

avand ca obiect o cerere de anulare a Deciziei SG.E.3/RG/mbp D(2008) 10067 a Comisiei din 5 decembrie 2008 prin care se acorda unor cetateni accesul la anumite documente transmise de Republica Federala Germania in cadrul procedurii de constatare a neindeplinirii obligatiilor nr. 2005/4569,

TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus din doamnele I. Pelikánová, presedinte, si K. Jürimäe si domnul M. van der Woude (raportor), judecatori,
grefier: doamna T. Weiler, administrator,

avand in vedere procedura scrisa si in urma sedintei din 13 septembrie 2011,

pronunta prezenta Hotarare

Istoricul cauzei

1 Prin scrisoarea din 19 iulie 2008, Comisia Comunitatilor Europene a primit o cerere de acces la diverse documente in temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European si al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului si ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Editie speciala, 01/vol. 3, p. 76).
2 Documentele solicitate au fost intocmite in cadrul procedurii de constatare a neindeplinirii obligatiilor nr. 2005/4569, initiata de Comisie impotriva Republicii Federale Germania pentru o incalcare eventuala a articolelor 28 CE si 30 CE care rezulta dintr o dispozitie administrativa germana referitoare la conditiile de inmatriculare a autoturismelor de ocazie importate. Dupa trimiterea catre Republica Federala Germania a unei scrisori de punere in intarziere, la 18 octombrie 2005, procedura a fost incheiata de Comisie la 28 iunie 2006.
3 Documentele care au facut obiectul unei cereri de divulgare constau, in primul rand, in scrisoarea Republicii Federale Germania din 16 februarie 2006 de raspuns la scrisoarea de punere in intarziere a Comisiei din 18 octombrie 2005, in al doilea rand, in procesul verbal al reuniunii din 27 martie 2006 dintre reprezentantii autoritatilor germane si Comisie si, in al treilea rand, intr un rezumat de uz intern al Comisiei referitor la stadiul procedurii. Al doilea si al treilea document cuprindeau trimiteri la scrisoarea Republicii Federale Germania din 16 februarie 2006.
4 Prin e mailul din 23 iulie 2008, Comisia a informat autoritatile germane cu privire la cererea de acces la documente.
5 Prin e mailul din 31 iulie 2008, Republica Federala Germania a informat Comisia ca se opunea acordarii accesului la documentele respective in temeiul exceptiilor prevazute, pe de o parte, la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001, referitor la protectia interesului public in ceea ce priveste relatiile internationale, si, pe de alta parte, la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuta din regulamentul mentionat, referitor la protectia obiectivelor activitatilor de inspectie, de ancheta si de audit. In opinia autoritatilor germane, divulgarea aducea atingere colaborarii bazate pe incredere dintre Republica Federala Germania si Comisie in cadrul procedurii de constatare a neindeplinirii obligatiilor. Autoritatile germane au invocat de asemenea ca, in dreptul german, relatiile dintre institutiile Uniunii Europene si Republica Federala Germania se incadrau in notiunea „relatii internationale”.
6 Prin scrisoarea din 5 august 2008, Comisia a informat solicitantii cu privire la opozitia Republicii Federale Germania si la motivele pe care aceasta le invocase in sustinerea refuzului sau. Comisia le a indicat acestora ca, prin urmare, nu era in masura sa le admita cererea. Facand trimitere la Hotararea Curtii din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C 64/05 P, Rep., p. I 11389), Comisia a lasat totusi solicitantilor posibilitatea de a cere o reexaminare a deciziei.
7 Solicitantii au prezentat o cerere de confirmare contestand temeinicia motivelor invocate de Republica Federala Germania.
8 Prin scrisoarea din 15 septembrie 2008, Comisia a solicitat Republicii Federale Germania sa isi reexamineze pozitia in temeiul Hotararii Curtii din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul (C 266/05 P, Rep., p. I 1233, punctele 67-72), cu privire la exceptia intemeiata pe protectia relatiilor internationale, al Hotararii Tribunalului din 6 iulie 2003, Franchet si Byk/Comisia (T 391/03 si T 70/04, Rec., p. II 2023, punctul 113), si al Hotararii Tribunalului din 8 noiembrie 2007, Bavarian Lager/Comisia (T 194/04, Rep., p. II 4523, punctele 148 si 149), cu privire la exceptia referitoare la protectia obiectivelor activitatilor de inspectie, de ancheta si de audit.
9 Prin scrisoarea din 23 septembrie 2008, autoritatile germane si au reiterat in mod motivat pozitia potrivit careia nu trebuia acordat niciun acces la documentele in cauza.
10  Prin decizia SG.E.3/RG/mbp D(2008) 10067 din 5 decembrie 2008 (denumita in continuare „decizia atacata”), Comisia a decis sa acorde solicitantilor accesul la documente. In sustinerea deciziei sale, Comisia a invocat ca argumentele prezentate de Republica Federala Germania pentru a se opune divulgarii documentelor erau, la prima vedere, neintemeiate si se impunea, asadar, sa se concluzioneze ca autoritatile germane nu furnizasera suficiente elemente pentru a justifica aplicarea uneia dintre exceptiile invocate. In conformitate cu articolul 5 alineatul (6) din Decizia 2001/937/CECO, CE, Euratom a Comisiei din 5 decembrie 2001 de modificare a regulamentului sau de procedura (JO L 345, p. 94, Editie speciala, 01/vol. 3, p. 148), Comisia a informat autoritatile germane despre intentia sa de a divulga documentele in cauza dupa o perioada de zece zile lucratoare si le a atras atentia asupra cailor de atac la care acestea pot recurge pentru a se opune respectivei divulgari.
11  Prin scrisoarea din 18 decembrie 2008, Republica Federala Germania a informat Comisia cu privire la opozitia sa fata de transmiterea documentelor solicitate. Aceasta a anuntat ca intentiona sa introduca o actiune in anulare si a solicitat ca documentele sa nu fie comunicate inainte de finalizarea acestei proceduri.
12  Prin scrisoarea din 30 aprilie 2009, Comisia a informat Republica Federala Germania ca avea posibilitatea sa solicite Tribunalului sa adopte o masura provizorie cu scopul de a impiedica comunicarea documentelor solicitate. Republica Federala Germania nu a introdus totusi o astfel de cerere.
13  Comisia a transmis documentele in cauza solicitantilor.

Procedura si concluziile partilor

14  Prin inscrisul depus la grefa Tribunalului la 11 februarie 2009, Republica Federala Germania a introdus prezenta actiune.
15  Prin inscrisurile depuse la grefa Tribunalului la 8 iunie si, respectiv, la 7 iulie 2009, Regatul Spaniei si Republica Polona au formulat cereri de interventie in sustinerea concluziilor Republicii Federale Germania.
16  Prin inscrisurile depuse la grefa Tribunalului la 18 iunie, la 29 iunie si, respectiv, la 1 iulie 2009, Regatul Suediei, Regatul Danemarcei si Republica Finlanda au formulat cereri de interventie in sustinerea concluziilor Comisiei.
17  Prin Ordonanta din 3 septembrie 2009, presedintele Camerei a sasea a Tribunalului a admis aceste interventii.
18  Intrucat compunerea camerelor Tribunalului a fost modificata, judecatorul raportor a fost repartizat la Camera a patra, careia, in consecinta, i a fost atribuita prezenta cauza.
19  Republica Federala Germania, sustinuta de Regatul Spaniei si de Republica Polona, solicita Tribunalului:
–    anularea deciziei atacate;
–    obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecata.
20  Comisia, sustinuta de Regatul Danemarcei, de Republica Finlanda si de Regatul Suediei, solicita Tribunalului:
–    respingerea actiunii;
–    obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecata.

In drept

21  Republica Federala Germania invoca un motiv unic, intemeiat pe incalcarea articolului 4 alineatele (1)-(3) si (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretat in lumina principiului cooperarii loiale prevazut la articolul 10 CE.
22  Cu titlu principal, Republica Federala Germania invoca, in esenta, ca, prin nerespectarea opozitiei sale fata de divulgarea documentelor in cauza, Comisia a depasit limitele puterii sale de control, astfel cum aceasta a fost definita de Curte in Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, si a incalcat, din acest motiv, articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001.
23  Cu titlu subsidiar, Republica Federala Germania sustine ca motivarea care justifica opozitia sa fata de divulgarea documentelor in cauza, intemeiata pe exceptiile prevazute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, nu poate in niciun caz sa fie considerata vadit eronata.

Cu privire la procedura prevazuta la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001

24  Partile nu sunt de acord cu privire la intinderea controlului pe care institutia, in speta Comisia, trebuie sa il desfasoare, in cadrul procedurii prevazute la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, cu privire la cererea prezentata de un stat membru atunci cand acesta se opune, in temeiul exceptiilor prevazute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulamentul mentionat, difuzarii continutului documentelor solicitate.
25  Republica Federala Germania, sustinuta de Regatul Spaniei, considera ca institutia nu ar avea dreptul de a controla temeinicia motivarii statului membru in cauza. Desi sustine concluziile Republicii Federale Germania, Republica Polona precizeaza ca Comisia poate, cel mult, sa verifice daca statul membru, prevalandu se de o exceptie, a savarsit o eroare in aplicarea dispozitiilor Regulamentului nr. 1049/2001, in mod vadit si fara nicio indoiala posibila.
26  Comisia, sustinuta de Regatul Danemarcei, de Republica Finlanda si de Regatul Suediei, arata ca este obligata sa examineze daca motivarea prezentata de statul membru este, la prima vedere, intemeiata, tinand seama de circumstantele spetei si de jurisprudenta.
27  Trebuie amintit ca, potrivit articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, dreptul de acces la documentele detinute de institutii priveste nu numai documentele intocmite de aceste institutii, ci si pe cele primite de la terti, printre care figureaza statele membre, astfel cum precizeaza in mod expres articolul 3 litera (b) din acelasi regulament.
28  In acest mod, legiuitorul Uniunii a desfiintat regula autorului, care prevala inaintea adoptarii Regulamentului nr. 1049/2001. In temeiul acestei reguli, in cazul in care un document detinut de o institutie avea drept autor un tert, cererea de acces la documentul respectiv trebuia sa fie adresata in mod direct autorului documentului.
29  Incepand cu intrarea in vigoare a Regulamentului nr. 1049/2001, toate documentele detinute de institutii, indiferent daca acestea au fost intocmite de ele sau daca sunt emise de state membre sau de alti terti, se incadreaza in domeniul de aplicare al regulamentului mentionat si sunt, asadar, supuse respectarii dispozitiilor acestuia, in special a celor referitoare la exceptiile materiale de la dreptul de acces.
30  In ceea ce priveste documentele emise de terti, articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001 precizeaza ca, cu exceptia cazului in care exista certitudinea ca documentul trebuie sau nu trebuie divulgat, institutia consulta tertii pentru a stabili daca se pot aplica exceptiile prevazute la articolul 4 alineatul (1) sau (2) din regulamentul mentionat.
31  In ceea ce priveste documentele care provin de la un stat membru, articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede ca un stat membru poate solicita unei institutii sa nu divulge continutul unui document emis de acesta fara acordul sau prealabil. Potrivit jurisprudentei, aceasta dispozitie deschide astfel statului membru posibilitatea de a participa la decizia a carei adoptare revine institutiei si instituie, in acest scop, un proces decizional pentru a determina daca exceptiile materiale enumerate la alineatele (1)-(3) ale articolului 4 se opun acordarii unui drept de acces la documentul respectiv (a se vedea in acest sens Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctele 76, 81, 83 si 93).
32  Astfel, articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 incredinteaza punerea in aplicare a normelor de drept al Uniunii in comun institutiei si statului membru care a utilizat posibilitatea oferita de acest alineat (5), acestea trebuind, conform obligatiei de cooperare loiala prevazute la articolul 10 CE, sa actioneze si sa coopereze astfel incat normele respective sa poata fi aplicate efectiv (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 85).
33  Rezulta mai intai ca institutia sesizata cu o cerere de acces la un document emis de un stat membru si statul membru respectiv trebuie, daca aceasta cerere a fost notificata de institutie respectivului stat membru, sa initieze de indata un dialog loial cu privire la aplicarea eventuala a exceptiilor prevazute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, acordand o atentie deosebita necesitatii de a permite institutiei mentionate sa adopte o pozitie in termenele in care trebuie sa solutioneze cererea de acces, conform articolelor 7 si 8 din regulament (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 86).
34  Ulterior, statul membru respectiv care, la finalul acestui dialog, s ar opune divulgarii documentului in discutie este obligat sa motiveze aceasta opozitie in raport cu exceptiile mentionate. Intr adevar, institutia nu poate sa accepte opozitia unui stat membru fata de divulgarea unui document emis de acesta daca aceasta opozitie este lipsita de orice motivare sau daca motivarea prezentata nu se intemeiaza pe exceptiile enumerate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001. In cazul in care, fara a tine seama de invitatia expresa in acest sens adresata de institutie statului membru respectiv, acesta din urma continua sa nu ii furnizeze o astfel de motivare, institutia respectiva trebuie sa acorde accesul la documentul solicitat daca, in ceea ce o priveste, considera ca niciuna dintre exceptiile mentionate nu se aplica (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctele 87 si 88).
35  In aceasta privinta, trebuie amintit ca articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu investeste deloc statul membru cu un drept de veto general si neconditionat in scopul de a se opune, in mod pur si simplu discretionar si fara a trebui sa isi motiveze decizia, divulgarii oricarui document detinut de o institutie numai pentru motivul ca documentul respectiv emana de la acest stat membru (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 58).
36  In sfarsit, astfel cum reiese in special din articolele 7 si 8 din Regulamentul nr. 1049/2001, institutia este ea insasi obligata sa motiveze decizia de respingere a unei cereri de acces la un document. O astfel de obligatie presupune ca institutia sa mentioneze in decizia sa nu numai opozitia manifestata de statul membru respectiv fata de divulgarea documentului solicitat, ci si motivele invocate de acest stat membru pentru a demonstra aplicarea uneia dintre exceptiile de la dreptul de acces prevazute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din acelasi regulament. Astfel de indicatii sunt, intr adevar, de natura sa permita solicitantului sa inteleaga originea si motivele refuzului, iar instantei competente sa exercite, daca este cazul, controlul care ii este incredintat (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 89).
37  Din ceea ce preceda rezulta ca, potrivit jurisprudentei, articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu autorizeaza statul membru in cauza sa se opuna divulgarii unor documente emise de acesta decat in temeiul exceptiilor enumerate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulament, motivandu si in mod corespunzator pozitia in aceasta privinta (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 99).
38  Este necesar sa se sublinieze, in plus, ca din articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001 reiese ca, daca institutia in cauza considera ca este clar ca trebuie refuzat accesul la un document care emana de la un stat membru, in temeiul exceptiilor prevazute la alineatele (1) sau (2) ale aceluiasi articol, aceasta ii refuza solicitantului accesul chiar fara a fi obligata sa consulte statul membru de la care emana documentul, indiferent daca statul membru a formulat sau nu a formulat anterior o solicitare in temeiul articolului 4 alineatul (5) din regulamentul mentionat. Prin urmare, este evident intr un astfel de caz ca decizia cu privire la cererea de acces este luata de institutie, tinand seama numai de exceptiile care decurg in mod direct din prevederile dreptului Uniunii (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 68).
39  In speta, Republica Federala Germania invoca faptul ca, potrivit Hotararii Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus (punctul 88), exista numai doua situatii in care Comisia poate sa nu ia in considerare opozitia unui stat membru fata de divulgarea documentelor, si anume, in primul rand, atunci cand opozitia este lipsita de orice motivare in sensul articolului 253 CE si, in al doilea rand, atunci cand motivarea prezentata nu se intemeiaza pe exceptiile enumerate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001. Aceasta face trimitere in aceasta privinta la principiul cooperarii loiale, precum si la deosebirea clara care exista intre, pe de o parte, articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001, care prevede, pentru documentele altor terti decat statele membre, un simplu mecanism de consultare, si, pe de alta parte, articolul 4 alineatul (5) din regulamentul mentionat, care recunoaste statelor membre dreptul de a conditiona accesul la un document de acordul lor.
40  In cadrul sedintei, Republica Federala Germania a sustinut de asemenea ca articolul 255 alineatul (1) CE si articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, proclamata la 7 decembrie 2000 la Nisa (JO C 364, p. 1, denumita in continuare „Carta drepturilor fundamentale”), fac trimitere la accesul la documentele institutiilor, iar nu la documente emise de statele membre.
41  In ceea ce priveste, in primul rand, trimiterea facuta de Republica Federala Germania la articolul 255 CE si la articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale, trebuie sa se observe, mai intai, ca articolul 255 alineatul (2) CE confera Consiliului raspunderea de a determina principiile generale si limitele care guverneaza dreptul de acces la documente. Or, Regulamentul nr. 1049/2001, care a fost adoptat de Parlamentul European si de Consiliu si a carui legalitate nu este contestata de Republica Federala Germania, extinde in mod explicit dreptul de acces la toate documentele detinute de o institutie (a se vedea punctele 27 si 28 de mai sus).
42  In continuare, nu se contesta faptul ca statele membre sunt puternic implicate in procesul legislativ si executiv al Uniunii, atat prin reprezentarea lor in cadrul Consiliului, cat si prin participarea lor la numeroase comitete instituite de acesta (a se vedea in acest sens Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 63). Excluderea a numeroase documente emise de statele membre din domeniul de aplicare al dreptului de acces in sensul articolului 255 alineatul (1) CE ar intra in conflict cu obiectivul de transparenta urmarit de acest articol si garantat de articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale, sub rezerva anumitor exceptii care sunt de stricta interpretare (Hotararea Sison/Consiliul, punctul 8 de mai sus, punctul 63, si Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 66).
43  In sfarsit, Declaratia nr. 35 privind articolul 255 alineatul (1) CE, anexata la Actul final al Tratatului de la Amsterdam, prevede ca Conferinta este de acord ca principiile si conditiile prevazute la acest articol vor permite unui stat membru sa ceara Comisiei sau Consiliului sa nu comunice unor terti un document care emana de la statul respectiv fara acordul prealabil al acestuia. Rezulta ca autorii acestui tratat nu au intentionat sa excluda documentele statelor membre din domeniul de aplicare al articolului 255 alineatul (1) CE.
44  Asadar, nu poate sa fie retinut argumentul Republicii Federale Germania potrivit caruia, in temeiul dreptului primar al Uniunii, ar trebui sa se dea o interpretare restrictiva dreptului de acces la documentele care provin de la statele membre.
45  In ceea ce priveste, in al doilea rand, intensitatea controlului pe care o institutie este indreptatita sa il exercite asupra motivarii prezentate de un stat membru pentru a si justifica opozitia fata de divulgarea unui document, este important sa se aminteasca faptul ca articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 incredinteaza punerea in aplicare a obiectivelor regulamentului mentionat, in comun, institutiei si statului membru. Acesta instituie, in acest scop, un proces decizional in cadrul caruia acestea sunt obligate sa coopereze in mod loial, conform cerintelor articolului 10 CE, pentru a garanta ca dispozitiile regulamentului mentionat sunt aplicate in mod efectiv si conform jurisprudentei.
46  Or, trebuie sa se considere, in aceasta perspectiva, ca pozitia Republicii Federale Germania este incompatibila cu economia generala si cu obiectivele Regulamentului nr. 1049/2001, in masura in care prin aceasta din urma se urmareste ca, in cadrul articolului 4 alineatul (5) din regulament, institutia sa se supuna in mod sistematic refuzului statului membru, cu conditia ca acest refuz sa fie intemeiat pe o motivare oarecare si ca aceste motive sa fie intemeiate pe exceptiile enuntate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulamentul mentionat. Astfel, o asemenea situatie nu corespunde dialogului loial pe care institutia si statul membru sunt obligate sa il angajeze pentru a asigura o punere in aplicare efectiva a Regulamentului nr. 1049/2001.
47  In continuare, trebuie amintit ca, potrivit articolului 8 din Regulamentul nr. 1049/2001, raspunderea finala pentru buna aplicare a acestuia revine institutiei si acesteia ii revine sarcina de a apara validitatea deciziei in fata instantelor Uniunii sau a Ombudsmanului. Daca institutia ar urma in mod automat motivarea propusa de statul membru, aceasta ar fi constransa sa apere fata de persoana care a formulat cererea de acces si, daca este cazul, in fata acestor instante de control pozitii pe care nu le considera ea insasi posibil de aparat.
48  In aceasta privinta, trebuie sa se precizeze ca dispozitiile Regulamentului nr. 1049/2001, care stabilesc, sub rezerva exceptiilor pe care le enunta, dreptul de acces la toate documentele detinute de o institutie, trebuie sa fie puse in mod efectiv in aplicare de institutia careia ii este adresata cererea de acces, iar nu numai ca urmare a unei actiuni in fata instantei Uniunii. Asadar, nu poate fi primit argumentul Republicii Federale Germania potrivit caruia posibilitatea de a introduce o astfel de actiune ar priva institutia in cauza de competenta sa de a exercita un control cu privire la motivarea invocata de statul membru.
49  In sfarsit, un control limitat la aspectele pur formale ale opozitiei exprimate de statul membru ar permite acestuia sa impiedice orice divulgare, inclusiv in lipsa unor motive reale care sa justifice aplicarea unei exceptii de la principiul enuntat la articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, numai prin intermediul unei motivari intemeiate in mod formal pe exceptiile materiale enuntate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulamentul mentionat. Un astfel de control pur formal ar insemna reintroducerea, in practica, a regulii autorului, pe care Regulamentul nr. 1049/2001 a desfiintat o, si ar contrazice principiul potrivit caruia exceptiile materiale prevazute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din regulamentul mentionat incadreaza exercitarea competentei cu care articolul 4 alineatul (5) din acelasi regulament investeste statul membru in cauza (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus punctul 76).
50  Din ceea ce preceda rezulta ca in mod eronat Republica Federala Germania sustine ca, in urma opozitiei exprimate de un stat membru in cadrul articolului 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, institutia trebuie, inainte de a adopta, in conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din acelasi regulament, o decizie care expune motivele refuzului sau de acces la documentul solicitat, sa se limiteze la exercitarea in privinta opozitiei statului membru a unui control formal, care consta exclusiv in a determina daca opozitia mentionata nu este lipsita de orice motivare si daca aceasta motivare se intemeiaza pe exceptiile enumerate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
51  Dimpotriva, procesul decizional instituit prin articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 impune ca atat statul membru in cauza, cat si institutia sa respecte exceptiile materiale prevazute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din acelasi regulament (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 83). Prin urmare, institutia este abilitata sa se asigure ca justificarile care sustin opozitia statului membru fata de divulgarea documentului solicitat, care trebuie sa figureze in decizia de respingere a cererii de acces adoptata in conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, nu sunt neintemeiate.
52  In aceasta privinta, nu se poate considera, astfel cum sustine cu titlu subsidiar Republica Federala Germania prin analogie cu criteriile stabilite in Hotararea Curtii din 6 octombrie 1982, Cilfit si altii (283/81, Rec., p. 3415, punctul 13), ca un control al institutiei nu poate interveni decat in cazurile in care situatia in litigiu ar fi determinat deja pronuntarea unei hotarari a instantei Uniunii intr o cauza identica sau similara sau atunci cand aplicarea corecta a dreptului s ar impune in mod atat de vadit incat nu ar permite nicio indoiala rezonabila. Nu este vorba nici, astfel cum sustine Republica Polona, de a determina daca motivarea prezentata de statul membru in cauza este eronata fara nicio indoiala posibila.
53  Analiza institutiei consta in a determina daca, tinand seama de circumstantele spetei si de normele de drept aplicabile, motivele prezentate de statul membru in sustinerea opozitiei sale sunt de natura sa justifice la prima vedere un astfel de refuz (a se vedea, prin analogie, Ordonanta presedintelui Curtii din 23 februarie 2001, Austria/Consiliul, C 445/00 R, Rec., p. I 1461, punctele 73 si 74) si, prin urmare, daca aceste motive permit institutiei mentionate sa isi asume raspunderea pe care i o confera articolul 8 din Regulamentul nr. 1049/2001.
54  Trebuie sa se observe ca nu este vorba, pentru institutie, de a si impune opinia sau de a si substitui propria apreciere aprecierii statului membru in cauza, ci de a evita adoptarea unei decizii pe care considera ca nu o poate apara. Astfel, institutia, in calitate de autoare a deciziei de acces sau de respingere a accesului, este raspunzatoare de legalitatea acesteia. Inainte de a respinge cererea de acces la un document care emana de la un stat membru, Comisia trebuie, asadar, sa examineze daca statul si a intemeiat opozitia pe exceptiile materiale prevazute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001 si daca si a motivat in mod corespunzator pozitia in raport cu aceste exceptii (a se vedea in acest sens Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 99).
55  Este important sa se sublinieze ca aceasta examinare trebuie realizata in cadrul dialogului loial care caracterizeaza procesul decizional instituit prin articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, institutia fiind obligata sa permita statului membru sa isi expuna mai bine motivele sau sa le reevalueze pentru a putea fi considerate, la prima vedere, ca putand sa fie aparate (a se vedea punctul 53 de mai sus).
56  Aceasta examinare trebuie de asemenea sa fie efectuata tinand seama in mod corespunzator de principiul potrivit caruia exceptiile enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 de la dreptul de acces public la documentele institutiilor sunt de stricta interpretare si aplicare, avand in vedere obiectivele urmarite de regulamentul mentionat, in special imprejurarea, evocata in considerentul (2) al acestuia, potrivit careia acest drept de acces este legat de caracterul democratic al institutiilor Uniunii si de faptul ca acest regulament urmareste, astfel cum precizeaza considerentul (4) si articolul 1 din acesta, conferirea unui drept de acces cat mai larg posibil publicului (Hotararea Sison/Consiliul, punctul 8 de mai sus, punctul 63, si Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 66).
57  Rezulta din ceea ce preceda ca argumentul Republicii Federale Germania potrivit caruia, prin examinarea temeiniciei motivarii pe care o prezentase in sustinerea opozitiei sale, Comisia a depasit limitele puterii sale de control in cadrul procedurii prevazute la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie respins ca nefondat.

Cu privire la motivele invocate de Republica Federala Germania pentru a si justifica opozitia fata de divulgarea documentelor

58  Din consideratiile anterioare (a se vedea punctele 32, 33, 45, 46 si 55 de mai sus) rezulta ca punerea in aplicare a articolului 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, cu scopul de a determina daca refuzul de a acorda dreptul de acces la un document care provine de la un stat membru poate fi justificat in raport cu exceptiile prevazute la alineatele (1)-(3) ale acestui articol, se bazeaza pe o cooperare loiala intre institutie si statul membru in cauza. Asadar, abia la finalul unui dialog deschis si constructiv cu privire la posibilitatea de a justifica o respingere a accesului in temeiul articolului 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, institutia poate decide sa inlature motivele invocate de statul membru in sustinerea opozitiei sale daca concluzioneaza ca nu poate apara aceste motive.
59  In speta, au avut loc mai multe schimburi intre Republica Federala Germania si Comisie inainte de adoptarea deciziei atacate. In special, in scrisoarea sa din 15 septembrie 2008, Comisia a solicitat, in mod motivat, Republicii Federale Germania sa isi reexamineze pozitia. Totusi, aceasta din urma nu si a reconsiderat decizia de refuz. Comisia a adoptat decizia atacata abia la finalul acestor schimburi. Spre deosebire de ceea ce sustine Republica Federala Germania, Comisia nu s a limitat sa substituie analiza sa analizei autoritatilor germane. Dimpotriva, decizia atacata a fost adoptata in urma unui dialog loial, in conformitate cu procesul decizional definit la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001.
60  In continuare, trebuie sa se determine daca, astfel cum pretinde, Comisia putea concluziona ca motivele prezentate de Republica Federala Germania in sustinerea opozitiei sale fata de divulgarea documentelor solicitate nu erau, la prima vedere, intemeiate.
61  In ceea ce priveste, in primul rand, exceptia prevazuta la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protectia relatiilor internationale, Republica Federala Germania considera ca argumentele pe care le prezentase in fata Comisiei in sustinerea opozitiei sale puteau fi, cel putin, aparate.
62  In aceasta privinta, trebuie sa se sublinieze, mai intai, ca notiunea „relatii internationale” la care se face trimitere la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001 este o notiune proprie dreptului Uniunii si nu poate, in consecinta, sa depinda de continutul pe care i l confera dreptul national al statelor membre. Astfel, articolul 4 alineatul (5) din regulamentul mentionat, precum si alineatele (1)-(4) ale aceluiasi articol nu cuprind nicio referire la dispozitiile dreptului national (Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 69).
63  Este important sa se aminteasca in continuare, astfel cum remarca Comisia, ca tratatele fondatoare ale Uniunii, spre deosebire de tratatele internationale obisnuite, au instituit o noua ordine juridica, dotata cu institutii proprii, in favoarea careia statele membre si au limitat, in domenii din ce in ce mai extinse, drepturile lor suverane si ai caror titulari nu sunt doar statele membre, ci si resortisantii acestora (Hotararea Curtii din 5 februarie 1963, Van Gend & Loos, 26/62, Rec., p. 1, 3, si Avizul Curtii 1/91 din 14 februarie 1991, Rec., p. I 6079, punctul 21). Or, in scopul realizarii obiectivelor Uniunii in domeniile pe care aceasta le acopera, raporturile dintre statele membre si institutiile Uniunii sunt de competenta cartei constitutionale pe care au instituit o tratatele.
64  Aceasta este situatia in special in cazul comunicarii dintre un stat membru si Comisie in cadrul unei proceduri de constatare a neindeplinirii obligatiilor initiate in vederea asigurarii respectarii de catre un stat membru a obligatiilor care ii revin in temeiul tratatelor.
65  In sfarsit, trebuie sa se observe ca teza Republicii Federale Germania potrivit careia comunicarile dintre aceasta si institutiile Uniunii s ar incadra in notiunea „relatii internationale” prevazuta la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001 ar avea drept consecinta sa permita unei proportii importante de documente care intervin in domeniile de activitate ale Uniunii sa fie excluse de la dreptul publicului de acces la documentele institutiilor. Or, un astfel de rezultat nu ar respecta obiectivul transparentei pe care il urmareste Regulamentul nr. 1049/2001 si ar fi incompatibil cu principiul enuntat mai sus potrivit caruia exceptiile prevazute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001 sunt de stricta interpretare si aplicare (a se vedea punctele 42 si 56 de mai sus).
66  Asadar, Comisia a retinut in mod corect ca motivul invocat de Republica Federala Germania, intemeiat pe protectia relatiilor internationale, prevazut la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001, nu era, la prima vedere, intemeiat.
67  Trebuie sa se precizeze de asemenea in aceasta privinta ca aceasta constatare nu exclude ca dreptul national care protejeaza un interes public sau privat sa poata fi considerat un interes demn de protectie in temeiul exceptiilor prevazute de Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, notiunile de drept national si cele ale dreptului Uniunii pot sa coincida, sa se completeze sau, mai mult, sa serveasca de referinta reciproca (a se vedea in acest sens Hotararea Curtii din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur si Factortame, C 46/93 si C 48/93, Rec., p. I 1029, punctul 27, si Hotararea Suedia/Comisia, punctul 6 de mai sus, punctul 84).
68  In ceea ce priveste, in al doilea rand, exceptia intemeiata pe protectia obiectivelor activitatilor de inspectie, de ancheta si de audit, prevazuta la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001, invocata de asemenea de Republica Federala Germania, trebuie sa se sublinieze mai intai ca procedurile de constatare a neindeplinirii obligatiilor initiate de Comisie in temeiul articolului 226 CE se inscriu printre activitatile de ancheta prevazute de aceasta dispozitie.
69  In continuare, trebuie amintit ca, atunci cand se ia decizia de a refuza accesul la un document cu privire la care se solicita divulgarea continutului, revine institutiei sarcina de a explica de ce accesul la acest document ar putea aduce atingere in mod concret interesului invocat, prevazut la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001. In aceasta privinta, institutia poate, daca este cazul, sa se intemeieze pe prezumtii generale ce se aplica anumitor categorii de documente, consideratii de ordin general similare fiind susceptibile sa se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeasi natura (Hotararea Curtii din 1 iulie 2008, Suedia si Turco/Consiliul, C 39/05 P si C 52/05 P, Rec., p. I 4723, punctele 49 si 50, si Hotararea din 29 iunie 2010, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C 139/07 P, nepublicata inca in Repertoriu, punctele 53 si 54).
70  In sfarsit, atunci cand un stat membru se opune, in cadrul procedurii stabilite la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, divulgarii continutului unor documente emise de acesta, ii revine sarcina de a furniza institutiei toate elementele care ii permit sa justifice o decizie de respingere a cererii de acces la documentele mentionate.
71  In speta, din dosarul pe care Republica Federala Germania l a invocat, in sustinerea opozitiei sale fata de divulgarea documentelor solicitate reiese faptul ca divulgarea lor tertilor ar aduce atingere relatiilor de incredere si cooperarii dintre Republica Federala Germania si Comisie, care caracterizeaza raporturile acestora in cautarea unei solutii conforme dreptului Uniunii in cadrul procedurilor de constatare a neindeplinirii obligatiilor. In aceasta privinta, Republica Federala Germania a facut trimitere la Hotararea Tribunalului din 11 decembrie 2001, Petrie si altii/Comisia (T 191/99, Rec., p. II 3677, punctele 68 si 69), si la Hotararea Tribunalului din 14 octombrie 1999, Bavarian Lager/Comisia (T 309/97, Rec., p. II 3217, punctul 46).
72  Republica Federala Germania a aratat ca aceasta consideratie se aplica de asemenea dupa inchiderea procedurii de constatare a neindeplinirii obligatiilor, in masura in care o astfel de procedura era teatrul tacticilor de negociere, al unor linii de compromis si al unor strategii care pot fi utilizate din nou in cadrul unor viitoare proceduri de constatare a neindeplinirii obligatiilor. In opinia acesteia, o astfel de constelatie de interese este demna de a fi protejata, inclusiv in lipsa unui risc specific intr o anumita procedura de constatare a neindeplinirii obligatiilor. Republica Federala Germania a subliniat ca, in prezenta cauza, documentele solicitate contineau expuneri de natura factuala si informatii cu privire la etapele de procedura initiate sau avute in vedere care nu trebuiau divulgate, in scopul de a asigura cooperarea loiala intre aceasta si Comisie si de a nu impiedica cautarea unor solutii flexibile si rapide.
73  In aceasta privinta, trebuie sa se sublinieze ca, potrivit jurisprudentei, exceptia prevazuta la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001 nu vizeaza sa protejeze activitatile de ancheta ca atare, ci obiectivul acestor activitati, care, in cadrul unei proceduri de constatare a neindeplinirii obligatiilor, consta in a determina statul membru in cauza sa se conformeze dreptului comunitar (a se vedea in acest sens Hotararea Tribunalului din 12 septembrie 2007, API/Comisia, T 36/04, Rep., p. II 3201, punctele 127 si 133, si Hotararea Bavarian Lager, punctul 8 de mai sus, punctul 149).
74  Tocmai pentru acest motiv, diferitele acte de ancheta pot ramane in sfera exceptiei in cauza atat timp cat acest obiectiv nu a fost atins, chiar daca s a incheiat ancheta sau inspectia specifica ce a condus la emiterea actului la care se solicita accesul (Hotararea Franchet si Byk/Comisia, punctul 8 de mai sus, punctul 110; a se vedea, prin analogie, cu privire la aplicarea codului de conduita din 1993, Hotararea Tribunalului din 13 septembrie 2000, Denkavit Nederland/Comisia, T 20/99, Rec., p. II 3011, punctul 48).
75  Se impune totusi sa se remarce ca, pentru a justifica aplicarea exceptiei prevazute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie sa se dovedeasca faptul ca divulgarea documentelor in cauza poate efectiv sa aduca atingere protectiei obiectivelor activitatilor de ancheta ale Comisiei privind respectiva neindeplinire a obligatiilor (a se vedea in acest sens Hotararea Franchet si Byk, punctul 8 de mai sus, punctele 105 si 109, si Hotararea API/Comisia, punctul 73 de mai sus, punctul 127). Astfel, analiza necesara in vederea solutionarii unei cereri de acces la documente trebuie sa aiba un caracter concret, iar riscul de a se aduce atingere unui interes protejat trebuie sa fie previzibil in mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (Hotararea Franchet si Byk/Comisia, punctul 8 de mai sus, punctul 115, Hotararea Bavarian Lager, punctul 8 de mai sus, punctul 151, si Hotararea Suedia si Turco/Consiliul, punctul 69 de mai sus, punctele 43 si 63).
76  In speta, nu se contesta faptul ca procedura de constatare a neindeplinirii obligatiilor in cadrul careia au fost prezentate documentele solicitate a fost inchisa la 28 iunie 2006, respectiv cu mai mult de doi ani inainte de cererea de acces la documente, intervenita la 19 iulie 2008. Republica Federala Germania nu poate, asadar, sa se prevaleze de Hotararile Petrie si altii/Comisia si Bavarian Lager/Comisia, punctul 71 de mai sus, intrucat aceste hotarari privesc cazuri in care procedura de constatare a neindeplinirii obligatiilor era inca in curs, in etapa sa administrativa sau judiciara, la data deciziilor atacate.
77  Astfel, nu se poate contesta in speta ca nicio activitate de ancheta, al carei obiectiv ar fi putut fi pus in pericol de divulgarea documentelor in cauza, nu era in curs atunci cand a fost prezentata cererea de acces la documente, in luna iulie 2008.
78  In ceea ce priveste argumentul, invocat de Republica Federala Germania, potrivit caruia un refuz al accesului la documente se impunea prin necesitatea de a pastra confidentialitatea comunicarii dintre Comisie si ea insasi in cadrul procedurilor de constatare a neindeplinirii obligatiilor (a se vedea punctele 71 si 72 de mai sus), in primul rand, trebuie sa se observe ca, spre deosebire de procedurile de constatare a neindeplinirii obligatiilor in curs, nu exista o prezumtie generala potrivit careia divulgarea schimburilor dintre Comisie si un stat membru in cadrul unei proceduri de constatare a neindeplinirii obligatiilor incheiate ar aduce atingere obiectivelor activitatilor de ancheta prevazute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001.
79  In al doilea rand, trebuie sa se sublinieze ca Republica Federala Germania nu a furnizat niciun element care sa permita sa se inteleaga de ce divulgarea documentelor solicitate, la doi ani dupa incheierea procedurii de constatare a neindeplinirii obligatiilor, ar fi pus in mod concret si efectiv in pericol obiectivul anchetei in cauza sau al altor anchete legate. In special, aceasta nu a evocat deloc probabilitatea unei redeschideri a procedurii incheiate de Comisie la 28 iunie 2006 sau existenta unei proceduri de constatare a neindeplinirii obligatiilor legate de aceasta din urma, a carei derulare ar fi putut fi afectata de divulgarea documentelor solicitate.
80  In acest context, trebuie de asemenea respins argumentul Regatului Spaniei potrivit caruia, din moment ce Comisia beneficiaza de posibilitatea nelimitata de a redeschide procedurile de constatare a neindeplinirii obligatiilor, schimburile dintre Comisie si statele membre in cadrul acestor proceduri trebuie sa se incadreze intotdeauna in exceptia prevazuta la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protectia obiectivelor activitatilor de ancheta. Astfel, un asemenea argument se bazeaza pe un rationament pur ipotetic, intrucat Regatul Spaniei nu a demonstrat caracterul previzibil in mod rezonabil al unei redeschideri a procedurii de constatare a neindeplinirii obligatiilor in speta.
81  In aceste conditii, trebuie sa se concluzioneze ca motivele invocate de Republica Federala Germania in sustinerea opozitiei sale fata de divulgarea documentelor erau abstracte si pur ipotetice si nu puteau, prin urmare, sa ofere temeiul juridic suficient prin care Comisia ar fi putut justifica o decizie de respingere a cererii de acces in temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuta din Regulamentul nr. 1049/2001.
82  In consecinta, Comisia a apreciat in mod corect ca motivele prezentate de Republica Federala Germania pentru a si justifica opozitia fata de comunicarea documentelor solicitate erau, la prima vedere, neintemeiate.
83  Prin urmare, actiunea trebuie respinsa.

Cu privire la cheltuielile de judecata

84  Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedura al Tribunalului, partea care cade in pretentii este obligata, la cerere, la plata cheltuielilor de judecata. Intrucat Republica Federala Germania a cazut in pretentii, se impune sa se decida ca aceasta suporta, pe langa propriile cheltuieli de judecata, si cheltuielile de judecata efectuate de Comisie, conform concluziilor acesteia din urma.
85  Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedura al Tribunalului, statele membre care intervin in litigiu suporta propriile cheltuieli de judecata. Prin urmare, Regatul Danemarcei, Regatul Spaniei, Republica Finlanda, Republica Polona si Regatul Suediei suporta propriile cheltuieli de judecata.

Pentru aceste motive,

TRIBUNALUL (Camera a patra)

declara si hotaraste:
1.  Respinge actiunea.
2.  Obliga Republica Federala Germania sa suporte propriile cheltuieli de judecata, precum si cheltuielile de judecata efectuate de Comisia Europeana.
3.  Regatul Danemarcei, Regatul Spaniei, Republica Finlanda, Republica Polona si Regatul Suediei suporta propriile cheltuieli de judecata.