Procedura administrativa nationala – Acte administrative – Obligatia de motivare – Posibilitatea de a suplini lipsa motivarii in cursul unei proceduri judiciare impotriva unui act administrativ

„Procedura administrativa nationala – Acte administrative – Obligatia de motivare – Posibilitatea de a suplini lipsa motivarii in cursul unei proceduri judiciare impotriva unui act administrativ – Interpretarea art. 296 al doilea paragraf TFUE si a art. 41 alin. (2) lit. (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Necompetenta Curtii”

HOTARAREA CURTII (Camera a treia)

21 decembrie 2011

In cauza C 482/10,

avand ca obiect o cerere de pronuntare a unei hotarari preliminare formulata in temeiul articolului 267 TFUE de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italia), prin decizia din 20 septembrie 2010, primita de Curte la 6 octombrie 2010, in procedura

Teresa Cicala impotriva Regione Siciliana,

CURTEA (Camera a treia),

compusa din domnul K. Lenaerts, presedinte de camera, domnii E. Juhász, G. Arestis, T. von Danwitz (raportor) si D. Šváby, judecatori,
avocat general: domnul Y. Bot,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
avand in vedere procedura scrisa,
luand in considerare observatiile prezentate:
– pentru Regione Siciliana, de V. Farina si de D. Bologna, avvocatis
– pentru guvernul italian, de doamna G. Palmieri, in calitate de agent, asistata de domnul S. Varone, avvocato dello Statos
– pentru guvernul danez, de doamna V. Pasternak Jørgensen, in calitate de agents
– pentru guvernul german, de domnii T. Henze, J. Möller si N. Graf Vitzthum, in calitate de agentis
– pentru guvernul elen, de doamnele E.-M. Mamouna si K. Paraskevopoulou, precum si de domnul I. Bakopoulos, in calitate de agentis
– pentru Comisia Europeana, de doamna C. Cattabriga si de domnul H. Kraemer, in calitate de agenti,

avand in vedere decizia de judecare a cauzei fara concluzii, luata dupa ascultarea avocatului general,

pronunta prezenta Hotarare

1 Cererea de pronuntare a unei hotarari preliminare priveste interpretarea principiului motivarii actelor administratiei publice, prevazut la articolul 296 al doilea paragraf TFUE si la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumita in continuare „carta”).
2 Aceasta cerere a fost formulata in cadrul unui litigiu intre doamna Cicala, pe de o parte, si Regione Siciliana, pe de alta parte, cu privire la o decizie care prevede reducerea cuantumului pensiei doamnei Cicala si recuperarea sumelor platite pentru perioade anterioare.

Cadrul juridic

3 Legea nr. 241 din 7 august 1990 de instituire a noilor norme in materie administrativa si a accesului la actele administrative (GURI nr. 192 din 18 august 1990, p. 7), astfel cum a fost modificata prin Legea nr. 15 din 11 februarie 2005 (GURI nr. 42 din 21 februarie 2005, p. 4, denumita in continuare „Legea nr. 241/1990”), prevede, la articolul 1 alineatul 1, urmatoarele:
„Activitatea administrativa urmareste obiectivele stabilite de lege si este guvernata de criteriile economiei, eficacitatii, impartialitatii, publicitatii si transparentei, potrivit modalitatilor prevazute de prezenta lege si de celelalte dispozitii care reglementeaza proceduri determinate, precum si de principiile rezultate din ordinea juridica comunitara.”
4 Articolul 3 alineatele 1 si 2 din Legea nr. 241/1990 prevede, in ceea ce priveste obligatia de motivare:
„1. Orice decizie administrativa […] trebuie sa fie motivata, cu exceptia cazurilor prevazute la alineatul 2. Motivarea trebuie sa indice imprejurarile de fapt, precum si motivele de drept care au determinat administratia sa ia aceasta deciziei, in raport cu rezultatele examenului prealabil al dosarului.
2. Motivarea nu este ceruta pentru actele normative si pentru actele cu aplicabilitate generala.”
5 Articolul 21 octies alineatul 2 primul paragraf din Legea nr. 241/1990 are urmatorul cuprins:
„Decizia adoptata cu incalcarea normelor de procedura sau a celor referitoare la forma actelor nu poate fi anulata daca, avand in vedere faptul ca este de competenta nediscretionara a administratiei, este evident ca dispozitivul acesteia nu ar fi putut fi diferit de cel adoptat in realitate.”
6 Articolul 3 din Legea regionala din Sicilia nr. 10 din 30 aprilie 1991 de instituire a unor dispozitii referitoare la deciziile administrative, la dreptul de acces la documentele administrative si la imbunatatirea functionarii activitatii administrative (denumita in continuare „Legea regionala din Sicilia nr. 10/1991”) reproduce textual articolul 3 din Legea nr. 241/1990.
7 Articolul 37 din Legea regionala din Sicilia nr. 10/1991 prevede:
„Pentru aspectele care nu sunt reglementate de prezenta lege, sunt aplicabile, in masura in care sunt compatibile, dispozitiile Legii nr. 241/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, precum si masurile de punere in aplicare aferente acestora.”

Actiunea principala si intrebarile preliminare

8 Doamna Cicala, care a fost angajata a Regione Siciliana, este titulara unei pensii acordate de aceasta regiune. Printr o nota din 1997, Regione Siciliana a informat persoana interesata ca cuantumul pensiei sale, astfel cum fusese stabilit printr un decret regional anterior, era superior celui la care avea efectiv dreptul si ca acest cuantum urma sa fie redus, sumele platite fara a fi datorate urmand sa faca obiectul unei recuperari concomitente. Doamna Cicala a introdus o actiune in anulare impotriva acestei note la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, invocand o lipsa totala a motivarii actului care nu permite, printre altele, determinarea elementelor de fapt si de drept care justifica reducerea pensiei sale si recuperarea sumelor platite fara a fi datorate.
9 Regione Siciliana a sustinut in aceasta privinta ca nota atacata intra in competenta nediscretionara a administratiei si ca dispozitivul acesteia nu ar fi putut fi diferit de cel care a fost adoptat. Pe parcursul procedurii jurisdictionale, Regione Siciliana a oferit informatii cu privire la motivele care justifica nota respectiva si a solicitat sa se constate imposibilitatea, conform articolului 21 octies din Legea nr. 241/1990, anularii acesteia.
10 In decizia de trimitere, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, expune consideratii referitoare la competenta Curtii de a raspunde la intrebarile adresate. Aceasta arata, mai intai, ca, in contextul actiunii principale, exercita competente jurisdictionale. Astfel, in materie de pensii, aceasta ar exercita o competenta de fond exclusiva si ar fi competenta sa anuleze acte administrative. Astfel, spre deosebire de cauzele in care s au pronuntat Ordonantele din 26 noiembrie 1999, ANAS (C 192/98, Rec., p. I 8583), si RAI (C 440/98, Rec., p. I 8597), in care Curtea s a declarat necompetenta sa se pronunte cu privire la intrebarile adresate de Corte dei conti, aceasta ar trebui, in cadrul prezentului litigiu, sa fie considerata o „instanta” in sensul articolului 267 TFUE, iar nu o autoritate administrativa.
11 Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, subliniaza, de asemenea, ca intrebarile adresate sunt admisibile. Articolul 1 alineatul 1 din Legea nr. 241/1990 ar cuprinde o trimitere directa si neconditionata la principiile rezultate din ordinea juridica a Uniunii. Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) ar fi statuat, intr o hotarare recenta (sez. V 4035/2009), ca principiile de drept al Uniunii se aplica direct in ordinea juridica interna si trebuie sa guverneze comportamentul administratiei. Astfel, ar trebui sa se considere ca obligatia de motivare prevazuta la articolul 296 al doilea paragraf TFUE si la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din carta se aplica ansamblului activitatilor administratiei italiene, indiferent daca este vorba despre cele care sunt desfasurate cu ocazia punerii in aplicare a dreptului Uniunii sau despre cele desfasurate in cadrul competentelor proprii ale acestei administratii.
12 In aceste conditii, chiar daca, in speta, actiunea principala priveste o situatie pur interna, prezenta trimitere preliminara ar trebui, conform jurisprudentei Curtii, sa fie considerata admisibila. Intrucat a apreciat ca solutionarea actiunii mentionate depinde de interpretarea dispozitiilor din dreptul Uniunii, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, a hotarat sa suspende judecarea cauzei si sa adreseze Curtii urmatoarele intrebari preliminare:
„1) Interpretarea si aplicarea articolului 3 din Legea nr. 241/1990 si a articolului 3 din Legea regionala din Sicilia nr. 10/1991 in raport cu articolul 1 din Legea nr. 241/90 – care obliga administratia italiana sa aplice principiile dreptului Uniunii Europene in conformitate cu obligatia de motivare a actelor administratiei publice prevazuta la articolul 296 al doilea paragraf TFUE si la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din [carta] – potrivit careia actele de drept privat ale autoritatilor administrative, respectiv drepturile individuale inerente din domeniul pensiilor, care au, in orice caz, caracter obligatoriu, pot fi scutite de obligatia de motivare este compatibila cu dreptul Uniunii Europene si acest caz reprezinta o incalcare a unei norme fundamentale de procedura aplicabile masurii administrative?
2) Articolul 21 octies alineatul 2 primul paragraf din Legea nr. 241/1990, astfel cum este interpretat in jurisprudenta administrativa, in raport cu obligatia de motivare a actului administrativ prevazuta la articolul 3 din aceeasi Lege nr. 241/1990 si de Legea regionala din Sicilia nr. 10/1991, in conformitate cu obligatia de motivare a actelor administratiei publice prevazuta la articolul 296 alineatul (2) TFUE si la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din [carta], este compatibil cu articolul 1 din Legea nr. 241/1990, care prevede obligatia administratiei de a aplica principiile dreptului Uniunii Europene si, in consecinta, sunt compatibile si admisibile interpretarea si aplicarea posibilitatii administratiei de a completa motivarea deciziei administrative in cursul procedurii?”

Cu privire la competenta Curtii

13 Avand in vedere motivele deciziei de trimitere, se pune intrebarea daca Curtea este competenta sa se pronunte cu privire la intrebarile care ii sunt adresate, avand in vedere, pe de o parte, calificarea drept „instanta” in sensul articolului 267 TFUE a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, si, pe de alta parte, obiectul intrebarilor adresate.
14 In privinta acestui ultim aspect, Regione Siciliana, guvernele italian, danez, german, si elen, precum si Comisia Europeana invoca, in esenta, necompetenta Curtii de a raspunde la intrebarile adresate, pentru motivul ca actiunea principala priveste o situatie pur interna. Guvernele italian si elen, precum si Comisia apreciaza in special ca trimiterea la dreptul Uniunii, prevazuta la articolul 1 din Legea nr. 241/1990, nu indeplineste conditiile stabilite de jurisprudenta Curtii pentru a recunoaste competenta acesteia din urma.
15 Conform articolului 267 TFUE, Curtea este competenta sa se pronunte, cu titlu preliminar, cu privire la interpretarea tratatelor, precum si a actelor adoptate de institutiile Uniunii. In cadrul cooperarii dintre Curte si instantele nationale, instituite prin acest articol, numai instanta nationala are competenta sa aprecieze, luand in considerare particularitatile fiecarei cauze, atat necesitatea unei hotarari preliminare pentru a fi in masura sa pronunte propria hotarare, cat si pertinenta intrebarilor pe care le adreseaza Curtii (a se vedea in acest sens Hotararea din 7 iulie 2011, Agafitei si altii, C 310/10, nepublicata inca in Repertoriu, punctele 24 si 25, precum si jurisprudenta citata).
16 In consecinta, daca intrebarile adresate de instantele nationale au ca obiect interpretarea unei prevederi de drept al Uniunii, Curtea este, in principiu, obligata sa se pronunte (a se vedea Hotararea din 16 martie 2006, Poseidon Chartering, C 3/04, Rec., p. I 2505, punctul 15, Hotararea din 28 octombrie 2010, Volvo Car Germany, C 203/09, nepublicata inca in Repertoriu, punctul 24, precum si Hotararea Agafitei si altii, citata anterior, punctul 26).
17 In temeiul acestei jurisprudente, Curtea s a declarat, in mai multe randuri, competenta sa statueze asupra cererilor de pronuntare a unor hotarari preliminare referitoare la dispozitii de drept al Uniunii in cazuri in care situatia de fapt din cauza principala se situa in afara domeniului de aplicare al dreptului Uniunii, dar in care aplicabilitatea respectivelor dispozitii ale acestui drept fusese determinata de dreptul national ca urmare a trimiterii realizate de acesta din urma la continutul acelor dispozitii. In acele hotarari, era evident ca dispozitiile nationale care preluau dispozitii din dreptul Uniunii nu limitasera aplicarea acestora din urma (Hotararile din 17 iulie 1997, Giloy, C 130/95, Rec., p. I 4291, punctul 23, precum si Leur Bloem, C 28/95, Rec., p. I 4161, punctul 27 si jurisprudenta citata).
18 Astfel, Curtea a subliniat in aceasta privinta in special ca, atunci cand o legislatie nationala se conformeaza, in solutionarea unor situatii pur interne, solutiilor retinute de dreptul Uniunii, pentru a evita, de exemplu, aparitia unor discriminari impotriva resortisantilor nationali sau a unor eventuale denaturari ale concurentei ori pentru a asigura o procedura unica in situatii comparabile, exista un interes cert al Uniunii ca, pentru evitarea unor viitoare divergente de interpretare, dispozitiile sau notiunile preluate din dreptul Uniunii sa primeasca o interpretare uniforma, indiferent care ar fi conditiile in care acestea urmeaza sa fie aplicate (Hotararea Agafitei si altii, citata anterior, punctul 39 si jurisprudenta citata).
19 Astfel, o interpretare de catre Curte a dispozitiilor dreptului Uniunii in situatii pur interne se justifica pentru motivul ca aplicabilitatea acestora a fost determinata de dreptul national in mod direct si neconditionat (a se vedea in acest sens Hotararea din 28 martie 1995, Kleinwort Benson, C 346/93, Rec., p. I 615, punctul 16, precum si Hotararea din 11 decembrie 2007, ETI si altii, C 280/06, Rep., p. I 10893, punctul 25) pentru a asigura un tratament identic situatiilor interne si situatiilor reglementate de dreptul Uniunii (a se vedea in acest sens Hotararea Poseidon Chartering, citata anterior, punctul 17, precum si Hotararea din 14 decembrie 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C 217/05, Rec., p. I 11987, punctul 22).
20 In speta, este cert ca actiunea principala priveste dispozitii de drept national care se aplica intr un context pur national printre care, in special, cele referitoare la motivarea actelor administrative sunt in cauza in actiunea principala.
21 In aceste conditii, este necesar sa se examineze daca o interpretare de catre Curte a dispozitiilor vizate in intrebarile preliminare se justifica, astfel cum sustine instanta de trimitere, pentru motivul ca aplicabilitatea acestor dispozitii ar fi fost determinata de dreptul national in mod direct si neconditionat in sensul jurisprudentei citate la punctul 19 din prezenta hotarare, ca urmare a unei trimiteri efectuate de articolul 1 din Legea nr. 241/1990 la principiile rezultate din ordinea juridica a Uniunii.
22 In aceasta privinta, guvernul italian sustine, printre altele, ca obligatia de motivare este in intregime guvernata de dreptul intern referitor la procedura administrativa si nu poate, astfel, sa faca obiectul unei interpretari de catre Curte.
23 Or, Legea nr. 241/199, precum si Legea regionala din Sicilia nr. 10/1991 prevedeau norme specifice in ceea ce priveste obligatia de motivare a actelor administrative. In plus, Legea nr. 241/1990 prevede, in ceea ce priveste consecintele unei incalcari a acestei obligatii, reguli specifice care sunt aplicabile actiunii principale prin intermediul articolului 37 din Legea regionala din Sicilia mentionata anterior.
24 Astfel, dupa cum au aratat in special instanta de trimitere, Regione Siciliana, precum si guvernul italian, articolul 3 din Legea nr. 241/1990 si articolul 3 din Legea regionala din Sicilia nr. 10/1991 instituie principiul unei obligatii de motivare a deciziilor administrative reglementand, printre altele, continutul obligatoriu al unei astfel de motivari. In plus, in ceea ce priveste consecintele incalcarii unei astfel de obligatii, articolul 21 octies alineatul 2 din Legea nr. 241/1990 prevede ca o decizie nu poate fi anulata atunci cand intra in competenta nediscretionara a administratiei si este evident ca dispozitivul sau nu ar fi putut fi diferit de cel care a fost adoptat. In sfarsit, potrivit instantei de trimitere, aceasta ultima dispozitie permite, in anumite conditii, posibilitatea de a completa motivarea unui act administrativ in cursul unei proceduri.
25 In schimb, Legea nr. 241/1990 face trimitere, in articolul 1, in general la „principiile rezultate din ordinea juridica comunitara”, iar nu in mod special la articolul 296 al doilea paragraf TFUE si la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din carta vizate de intrebarile preliminare sau la alte norme de drept al Uniunii referitoare la obligatia de motivare a actelor.
26 In aceste conditii, nu se poate considera ca dispozitiile vizate de intrebarile adresate au devenit, ca atare, aplicabile in mod direct in temeiul dreptului italian.
27 Totodata, nu se poate considera, in aceste conditii, ca trimiterea la dreptul Uniunii pentru reglementarea unor situatii pur interne este, in speta, neconditionata, astfel incat dispozitiile vizate de intrebarile mentionate sa fie aplicabile nelimitat situatiei in cauza in actiunea principala.
28 In aceasta privinta, trebuie aratat ca Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, nu mentioneaza in niciun fel ca aceasta trimitere are drept consecinta inlaturarea normelor nationale referitoare la obligatia de motivare in favoarea articolului 296 al doilea paragraf TFUE si a articolului 41 alineatul (2) litera (c) din carta, care se adreseaza, de altfel, potrivit textului lor, numai institutiilor si organelor Uniunii, iar nu statelor membre, sau a altor norme de drept al Uniunii referitoare la obligatia de motivare, chiar atunci cand este in discutie o situatie pur interna, pentru a asigura un tratament identic situatiilor pur interne si celor reglementate de dreptul Uniunii.
29 Astfel, nici decizia de trimitere, nici Legea nr. 241/1990 nu cuprind indicatii suficient de precise din care sa se poata deduce ca, prin trimiterea efectuata, in cuprinsul articolului 1 din Legea nr. 241/1990, la principiile rezultate din ordinea juridica a Uniunii, legiuitorul national ar fi intentionat sa faca, in ceea ce priveste obligatia de motivare, o trimitere la continutul dispozitiilor articolului 296 al doilea paragraf TFUE si ale articolului 41 alineatul (2) litera (c) din carta sau la alte norme de drept al Uniunii referitoare la obligatia de motivare a actelor in vederea aplicarii unui tratament identic situatiilor interne si situatiilor care intra sub incidenta dreptului Uniunii. Prin urmare, nu se poate concluziona ca in prezenta cauza exista un interes cert al Uniunii de a asigura o interpretare uniforma a acestor dispozitii.
30 Din ansamblul consideratiilor de mai sus rezulta ca Curtea nu este competenta sa raspunda la intrebarile adresate de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, avand in vedere obiectul acestor intrebari.
31 In aceste conditii, nu este necesar sa se examineze daca Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, este, in contextul actiunii principale, o instanta in sensul articolului 267 TFUE.

Cu privire la cheltuielile de judecata

32 Intrucat, in privinta partilor din actiunea principala, procedura are caracterul unui incident survenit la instanta de trimitere, este de competenta acesteia sa se pronunte cu privire la cheltuielile de judecata. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observatii Curtii, altele decat cele ale partilor mentionate, nu pot face obiectul unei rambursari.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declara:

Curtea de Justitie a Uniunii Europene nu este competenta sa raspunda la intrebarile adresate de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italia), prin decizia din 20 septembrie 2010.