Este neconstitutionala Legea privind aprobarea OUG nr. 55/2014. Opinie separata si opinie concurenta
In M.Of. nr. 46 din 20 ianuarie 2015 a fost publicata Decizia Curtii Constitutionale nr. 761/2014 referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor masuri privind administratia publica locala.
Din cuprins:
1. Pe rol se afla solutionarea obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor masuri privind administratia publica locala, obiectie formulata de un numar de 130 de deputati si senatori apartinand grupurilor parlamentare ale Partidului National Liberal si ale Partidului Democrat-Liberal.
2. Obiectia de neconstitutionalitate, inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 5.813 din 10 decembrie 2014, constituie obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. 1.290A/2014 si a fost semnata de catre urmatorii senatori: Puiu Hasotti, Ben-Oni Ardelean, Paul Ichim, Mario-Ovidiu Oprea, Tudor Barbu, Octavian Motoc, Dorin-Mircea Dobra, Viorel Grigoras, Sebastian Grapa, Valeriu-Victor Boeriu, Marius-Petre Nicoara, Marius Neculoiu, Stefan-Liviu Tomoiaga, Corneliu Dobritoiu, Remus-Daniel Nitu, Dragos Luchian, Varujan Vosganian, Doina-Anca Tudor si Vasilica-Steliana Miron – senatori apartinand Grupului parlamentar al Partidului National Liberal, precum si de Alin-Paunel Tise, Marinica Dinca, Viorel-Riceard Badea, Dan-Mihai Marian, Gavrila Ghilea, Gigi-Christian Chiru, Marius Balu, Nicolae-Vlad Popa, Emil-Marius Pascan, Dumitru Oprea, Daniel-Cristian Florian, Traian-Constantin Igas, Ion Ariton si Valeriu Todirascu – senatori apartinand Grupului parlamentar al Partidului Democrat-Liberal.
3. De asemenea, obiectia de neconstitutionalitate a fost semnata si de catre urmatorii deputati: Costel Alexe, Florin-Alexandru Alexe, Gabriel Andronache, Roxana-Florentina Anusca, Stefan-Alexandru Baisanu, Vasile Berci, Cristian Buican, Mihaita Calimente, Mircea-Vasile Cazan, Florica Chereches, Ioan-Cristian Chirtes, Lucian-Manuel Ciubotaru, Florin Ciurariu, Erland Cocei, Gheorghe Costin, Corneliu-Mugurel Cozmanciuc, Grigore Craciunescu, Horia Cristian, Ioan Cupsa, Anton Dobos, Victor-Paul Dobre, Traian Dobrinescu, Mircea Dolha, Nechita-Stelian Dolha, Mihai Aurel Dontu, Gheorghe Dragomir, Dumitru-Verginel Gireada, Alina-Stefania Gorghiu, Maria Grecea, Eleonora-Carmen Harau, Vasile Horga, Daniel Iane, Raluca-Cristina Ispir, Mihai Lupu, Victor-Gheorghe Manea, Viorica Marcu, Razvan Horia Mironescu, Dan-Stefan Motreanu, Romeo Florin Nicoara, Gheorghe-Eugen Nicolaescu, Theodor-Catalin Nicolescu, Gheorghe-Vlad Nistor, Ludovic Orban, Nechita-Adrian Oros, Ionel Palar, Dumitru Pardau, Cristina-Ancuta Pocora, Octavian Marius Popa, Petre Roman, Nini Sapunaru, George Scarlat, Adrian-George Scutaru, Dan-Coriolan Simedru, Costel Soptica, Gigel-Sorinel Stirbu, Ionut Marian Stroe, Raluca Surdu, Iulian-Radu Surugiu, Ioan Tamaian, Hubert Petru Stefan Thuma, Radu-Bogdan Timpau, Elena-Ramona Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Vasile Varga, Mihai-Alexandru Voicu, Daniel-Catalin Zamfir si Radu Zlati – deputati apartinand Grupului parlamentar al Partidului National Liberal, precum si de Maria-Andreea Paul, Tinel Gheorghe, Roberta Alma Anastase, Danut Culetu, Iulian Vladu, Cristian-Constantin Roman, Vasile Gudu, Liviu Laza-Matiuta, Constantin Dascalu, Mircea-Nicu Toader, Ionas-Florin Urcan, Niculina Mocioi, Alexandru Nazare, Costica Canacheu, Ioan Oltean, Mircea Man, Diana Adriana Tusa, Vasile Iliuta, George Ionescu, Cornel-Mircea Samartinean, Sanda-Maria Ardeleanu, Ioan Balan, Raluca Turcan, Dan-Cristian Popescu, Claudia Boghicevici, Gheorghe Ialomitianu, Mircea Lubanovici, Lucian Militaru, Ion Scheau si Valeria-Diana Schelean – deputati apartinand Grupului parlamentar al Partidului Democrat-Liberal.
4. In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate autorii acesteia sustin ca ordonanta de urgenta a Guvernului incalca art. 115 alin. (4) din Constitutie intrucat a fost adoptata in conditiile in care nu exista nicio situatie extraordinara si de urgenta a carei reglementare sa nu poata fi amanata. Din expunerea de motive a ordonantei de urgenta rezulta doua motive principale pentru care aceasta a fost adoptata, si anume faptul ca autoritatile administratiei publice locale intampina greutati in constituirea majoritatilor care sa asigure stabilitatea politica in urma reorganizarii unor partide politice, aliante politice sau aliante electorale, respectiv faptul ca este necesara eliminarea blocarii dreptului supleantilor de a fi validati ca urmare a desfiintarii aliantelor politice sau electorale pe listele carora au candidat. Cu privire la aceste argumente, autorii obiectiei de neconstitutionalitate arata ca atat timp cat organele deliberative din cadrul administratiei publice locale se intrunesc si dezbat proiecte, inevitabil se formeaza o majoritate, fie in favoarea, fie impotriva proiectului supus dezbaterii; faptul ca Guvernul ar dori ca hotararile sa aiba o anumita directie nu poate constitui temei pentru adoptarea unei ordonante de urgenta, in caz contrar incalcandu-se art. 121 din Constitutie. De asemenea, se sustine ca supleantii nu au nicio legatura cu alesii locali in functie la data emiterii ordonantei de urgenta analizate, iar introducerea unei noi categorii de alesi, si anume supleantii, in legea pentru alegerea administratiei publice locale este neconstitutionala din moment ce drepturile electorale nu pot fi stabilite prin ordonanta de urgenta. In consecinta, se apreciaza ca nu exista niciun temei constitutional care sa justifice urgenta adoptarii unei astfel de ordonante de urgenta.
5. Se sustine ca ordonanta de urgenta este contrara art. 115 alin. (6) din Constitutie intrucat afecteaza regimul unor institutii fundamentale ale statului, facandu-se trimitere, in acest sens, la art. 121 si 122 din Constitutie. Astfel, se apreciaza ca ordonanta de urgenta afecteaza constituirea, organizarea si functionarea consiliilor locale si judetene. Or, o atare reglementare nu poate constitui obiectul unei ordonante de urgenta, ci al unei legi, asadar al unui act al Parlamentului. Este mentionata Decizia Curtii Constitutionale nr. 273 din 24 februarie 2009. In consecinta, se apreciaza ca ordonanta de urgenta influenteaza regimul juridic al partidelor politice si induce instabilitate in cadrul administratiei publice locale, elemente de natura a “afecta” buna functionare a acestor institutii fundamentale.
6. Se apreciaza ca ordonanta de urgenta incalca art. 147 alin. (4) din Constitutie referitor la obligativitatea deciziilor Curtii Constitutionale, intrucat nu respecta jurisprudenta acesteia. In acest sens sunt invocate Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009, Decizia nr. 613 din 12 mai 2011, Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, Decizia nr. 153 din 12 martie 2013 si Decizia nr. 280 din 23 mai 2013. Se concluzioneaza ca incurajarea traseismului politic la nivelul alesilor locali, pentru o perioada limitata de timp, este lipsita si de legitimitate democratica, nefiind necesara intr-o societate democratica.
7. Se mai arata ca ordonanta de urgenta analizata este o reglementare speciala care suspenda normele de drept comun si are o durata limitata in timp, ceea ce inseamna ca are si caracter individual. Astfel, ea inceteaza a mai avea legitimitate, dobandind caracter discriminatoriu si, prin aceasta, incalca art. 16 din Constitutie.
8. In fine, autorii obiectiei de neconstitutionalitate subliniaza faptul ca neconstitutionalitatea ordonantei de urgenta nu poate fi acoperita prin aprobarea acestui act normativ de catre Parlament, iar legea care aproba o astfel de ordonanta de urgenta este ea insasi neconstitutionala. In acest sens este invocata jurisprudenta Curtii Constitutionale, mentionandu-se Decizia nr. 412 din 9 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012 si Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014.
9. In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, obiectia de neconstitutionalitate a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, pentru a-si exprima punctele lor de vedere.
10. Presedintele Camerei Deputatilor a transmis Curtii Constitutionale, cu Adresa nr. 2/5.786 din 15 decembrie 2014, punctul sau de vedere, prin care apreciaza ca obiectia de neconstitutionalitate este neintemeiata.
11. Se arata ca ordonanta de urgenta criticata nu este contrara art. 115 alin. (4) din Constitutie, intrucat promoveaza solutii pentru eficientizarea activitatii autoritatilor administratiei publice locale, iar urgenta vizeaza necesitatea eliminarii blocajelor privind indeplinirea conditiilor legale necesare validarii deciziilor care sa asigure stabilitatea politica ca urmare a reorganizarii unor partide politice, aliante politice sau electorale si eliminarea blocarii dreptului supleantilor de a fi validati ca urmare a desfiintarii aliantelor politice/electorale pe listele carora au candidat.
12. Se apreciaza ca nu sunt incalcate nici prevederile art. 115 alin. (6) din Constitutie, avand in vedere faptul ca ordonanta de urgenta criticata instituie o suspendare, pe o perioada de 45 de zile, a efectelor juridice ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, timp in care consilierii locali si judeteni, precum si candidatii care au fost declarati supleanti pot sa isi exprime in scris si o singura data optiunea cu privire la partidul politic, organizatia minoritatii nationale din care doresc sa faca parte sau sa devina independenti, fara ca alesii locali respectivi sa isi piarda calitatea dobandita in urma alegerilor. O atare solutie legislativa nu contravine art. 16 din Constitutie, fiind o expresie a principiului dreptului la libera asociere, prevazut atat prin Constitutie, cat si prin Declaratia Universala a Drepturilor Omului si Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
13. Guvernul a transmis Curtii Constitutionale, cu Adresa nr. 5/6.748/2014, punctul sau de vedere, prin care apreciaza ca obiectia de neconstitutionalitate este neintemeiata.
14. Se arata ca, in analiza sa de constitutionalitate, Curtea Constitutionala trebuie sa ia in considerare situatia de fapt – privita atat din punct de vedere politic, cat si juridic – existenta la momentul adoptarii Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014. Aceasta situatie de fapt se refera la imprejurarea ca unii alesi locali au parasit atat faptic, cat si juridic, “constructia care prin votul cetatenilor le-a permis accesul la functie”, respectiv Uniunea Social Liberala. Prin adoptarea acestei ordonante de urgenta, Guvernul a permis alesilor locali sa revina in interiorul cadrului juridic normal, fara a fi “amenintati” de sanctiunea pierderii mandatului. In acest fel au fost inlaturate efectele negative asupra functionarii autoritatilor publice locale, efecte generate chiar de transformarile produse la nivelul majoritatii politice care a rezultat in urma alegerilor din anul 2012. Astfel, “desfiintarea unei aliante a produs necesitatea de a se reglementa urmatorul fenomen: o parte dintre alesii locali ce au facut parte din alianta care au obtinut un mandat prin asumarea programului politic comun, a unui singur angajament fata de electorat, s-au vazut in situatia total nerezonabila ca, dupa scindare, sa devina oponenti ai obligatiilor asumate electoral, fiind obligati sa incalce mandatul obtinut”. Asadar, se concluzioneaza ca “era absolut necesar a se permite optiunea alesilor de a opta intre exercitarea programului politic asumat la alegeri sau a ramane in partidul in care formal sunt inscrisi (cu abandonarea programului initial asumat), respectiv de a activa ca independenti”.
15. Se apreciaza ca pentru asigurarea dreptului la asociere, a libertatii de exprimare si a libertatii de constiinta a alesilor locali aflati in ipoteza mai sus descrisa era necesara adoptarea unei asemenea ordonante de urgenta, iar pierderea mandatului pe motive ce tin de viata interna si disciplina unui partid politic nu are nicio justificare sub aspectul art. 53 din Constitutie.
16. Cu privire la pretinsa incalcare a art. 115 alin. (6) din Constitutie, se arata ca scopul ordonantei a fost acela de a nu afecta institutiile fundamentale ale statului, iar acestea “sa functioneze conform programului politic asumat si investit de alegatori cu votul lor atunci cand au votat o alianta politica si pentru a nu crea disfunctionalitati la nivelul autoritatilor administratiei publice locale”.
17. In privinta extinderii aplicarii ordonantei de urgenta si la alesii locali ce nu au facut parte din alianta desfiintata, se arata ca “obligatia de tratament egal in fata legii, impusa de art. 16 din Constitutie, obliga la aplicarea unui regim uniform fata de posibilitatea de optiune reglementata pentru toti alesii locali”. Aplicarea unui regim diferentiat privitor la aceeasi categorie de destinatari ai legii ar fi produs discriminari inacceptabile.
18. Cu privire la jurisprudenta Curtii Constitutionale invocate de autorii obiectiei de neconstitutionalitate, se sustine ca aceasta nu este apta, prin sine insasi, sa arate constitutionalitatea absoluta si definitiva a unui text de lege, astfel incat folosirea argumentului per a contrario este lipsit de forta juridica.
19. In final, se arata ca, “pentru Comisia de la Venetia, sustinatoare a mandatului liber si independent, opinia alesului este suverana in raport cu opiniile membrilor partidului pe care-l reprezinta” si ca “derogarea prevazuta de ordonanta de urgenta este temporara si menita sa rezolve o situatie de fapt care duce la incalcarea interdictiei traseismului politic”.
20. Presedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere asupra obiectiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand obiectia de neconstitutionalitate, punctele de vedere ale presedintelui Camerei Deputatilor si Guvernului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile legii criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
21. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie, precum si ale art. 1, 10, 15 si 18 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze obiectia de neconstitutionalitate.
22. Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie dispozitiile Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor masuri privind administratia publica locala. Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 646 din 2 septembrie 2014, cuprinzand un articol unic, cu urmatoarea redactare:
“(1) Pentru anul 2014, prin derogare de la prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, cu modificarile si completarile ulterioare, in termen de 45 de zile de la data intrarii in vigoare a prezentei ordonante de urgenta, primarii si presedintii consiliilor judetene, consilierii locali si consilierii judeteni, precum si candidatii care au fost declarati supleanti isi pot exprima in scris si o singura data optiunea cu privire la partidul politic, organizatia minoritatii nationale din care doresc sa faca parte sau sa devina independenti, fara ca alesii locali respectivi sa isi piarda calitatea dobandita in urma alegerilor.
(2) Optiunea prevazuta la alin. (1) se depune de catre primari, respectiv de catre presedintii consiliilor judetene la autoritatea deliberativa a unitatii/subdiviziunii administrativ-teritoriale pentru care a candidat, prin intermediul secretarului unitatii/subdiviziunii administrativ-teritoriale respective. Optiunea cu privire la partidul politic sau organizatia minoritatii nationale va fi insotita de acceptarea acestuia de catre partidul politic sau organizatia minoritatii nationale pentru care a optat.
(3) Optiunea prevazuta la alin. (1) se depune de catre consilierii locali, consilierii judeteni si de candidatii care au fost inscrisi pe liste si care au fost declarati supleanti la autoritatea deliberativa pentru care a candidat, prin intermediul secretarului unitatii/subdiviziunii administrativ-teritoriale respective. Optiunea cu privire la partidul politic sau organizatia minoritatii nationale va fi insotita de acceptarea acestuia de catre partidul politic sau organizatia minoritatii nationale pentru care a optat.
(4) Secretarii unitatilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, in termen de 10 zile de la expirarea termenului prevazut la alin. (1), au obligatia comunicarii situatiei centralizatoare a alesilor locali la institutia prefectului.
(5) In termenul prevazut la alin. (1) candidatii inscrisi in liste si care nu au fost alesi sunt declarati supleanti in listele respective. In caz de vacanta a mandatelor de consilieri locali/judeteni alesi pe liste de candidati, supleantii vor ocupa locurile devenite vacante, in ordinea in care sunt inscrisi in liste, cu conditia confirmarii in forma scrisa emise de catre conducerea judeteana a partidului caruia ii apartine.”
23. Curtea constata ca art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, – textele de la care deroga prevederile ordonantei de urgenta analizate – au fost introduse prin art. I pct. 3 si 6 din Legea nr. 249/2006 pentru modificarea si completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 554 din 27 iunie 2006, iar art. 15 a fost modificat prin Legea nr. 58/2009 pentru modificarea art. 15 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 227 din 7 aprilie 2009. Aceste texte legale au urmatorul cuprins:
– Art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004: “Calitatea de consilier local sau de consilier judetean inceteaza de drept, inainte de expirarea duratei normale a mandatului, in urmatoarele cazuri: […]
h^1) pierderea calitatii de membru al partidului politic sau al organizatiei minoritatilor nationale pe a carei lista a fost ales”;
– Art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004: “Calitatea de primar si, respectiv, de presedinte al consiliului judetean inceteaza, de drept, inainte de expirarea duratei normale a mandatului in urmatoarele cazuri: […] g^1) pierderea, prin demisie, a calitatii de membru al partidului politic sau al organizatiei minoritatii nationale pe a carei lista a fost ales”.
24. Dispozitiile constitutionale invocate in sustinerea criticilor de neconstitutionalitate sunt cele ale art. 16 privind egalitatea in fata legii, art. 115 alin. (4) si (6) referitoare la conditiile adoptarii ordonantelor de urgenta si la domeniile in care acestea nu pot fi adoptate, precum si ale art. 147 alin. (4) privind obligativitatea deciziilor Curtii Constitutionale. Curtea retine referitor la raportarea criticii de neconstitutionalitate la art. 16 din Constitutie ca, intrucat autorii obiectiei de neconstitutionalitate au in vedere incalcarea competentei Parlamentului de legiferare printr-un act care contracareaza o lege, asadar, a unui act al Parlamentului, in realitate, in sustinerea obiectiei este invocat art. 61 alin. (1) din Constitutie, potrivit caruia “Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii”.
(1) Admisibilitatea obiectiei de neconstitutionalitate
25. Curtea observa ca, potrivit art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie, sunt titulari ai dreptului de sesizare atat un numar de cel putin 25 de senatori, cat si un numar de cel putin 50 de deputati. In aceste conditii, se ridica problema de a se stabili daca au fost formulate doua obiectii de neconstitutionalitate. Curtea retine ca, formal, ar fi trebuit ca obiectia sa fie formulata distinct de senatori sau de deputati si, ulterior, avand in vedere identitatea existenta intre obiectul controlului de constitutionalitate si motivarea prezentei obiectii de neconstitutionalitate, solutia procedurala aleasa de Curte, pentru buna administrare a justitiei constitutionale, ar fi fost aceea de conexare a celor doua dosare. Totusi, tinand cont de identitatea existenta intre obiectul controlului de constitutionalitate si motivarea obiectiei de neconstitutionalitate, primeaza criteriul material, si nu cel formal, ceea ce inseamna ca urmeaza a se retine existenta unei singure obiectii de neconstitutionalitate formulate de catre doi titulari ai dreptului de sesizare, ea urmand a fi judecata ca atare de catre Curtea Constitutionala.
26. Asadar, Curtea constata ca obiectia de neconstitutionalitate formulata indeplineste conditiile prevazute de art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie atat sub aspectul obiectului sau, fiind vorba de o lege adoptata si nepromulgata inca, cat si sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, aceasta fiind semnata de un numar de 33 de senatori apartinand grupurilor parlamentare ale Partidului National Liberal si Partidului Democrat-Liberal din Senat si de 97 de deputati apartinand grupurilor parlamentare ale Partidului National Liberal si Partidului Democrat-Liberal din Camera Deputatilor.
(2) Analiza pe fond a obiectiei de neconstitutionalitate
(2.1.) Aspecte generale
27. Potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, ordonantele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, in conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constitutie, inceteaza sa mai fie acte normative de sine statatoare si devin, ca efect al aprobarii de catre autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar daca, din ratiuni de tehnica legislativa, alaturi de datele legii de aprobare, conserva si elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de catre Guvern (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009).
28. Curtea este competenta sa analizeze in cadrul controlului a priori de constitutionalitate ce priveste legea de aprobare insasi indeplinirea de catre ordonanta de urgenta aprobata a conditiilor prevazute de art. 115 alin. (4) si (6) din Constitutie (in acest sens, cu titlu exemplificativ, se retin Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014).
29. Curtea Constitutionala a statuat in mod constant in jurisprudenta sa ca viciul de neconstitutionalitate al unei ordonante simple sau ordonante de urgenta emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de catre Parlament a ordonantei respective. Legea care aproba o ordonanta de urgenta neconstitutionala este ea insasi neconstitutionala (a se vedea, in acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014).
30. Este de observat ca, potrivit dispozitiilor art. 115 din Constitutie, “Guvernul are o competenta normativa derivata fie dintr-o lege de abilitare, fie din insasi Constitutie, cu un caracter special si limitat, specific unei competente de atribuire. Exercitarea acestei competente se include tot in sfera puterii executive si consta in posibilitatea de a emite doua categorii de acte normative: ordonante simple si ordonante de urgenta” (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011).
(2.2.) Analiza constitutionalitatii Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 in raport cu art. 61 alin. (1) din Constitutie
31. Cu privire la sustinerile autorilor obiectiei de neconstitutionalitate prin care se invedereaza faptul ca Guvernul, prin emiterea ordonantei de urgenta, a nesocotit, contrar Constitutiei, prevederi cuprinse intr-o lege adoptata de Parlament, Curtea observa ca, prin exercitarea competentei delegate de legiferare prevazute de art. 115 din Constitutie, activitatea legislativa a Guvernului se refera eo ipso la domeniul reglementat prin legi ordinare sau organice, dupa caz. Asadar, aceasta vizeaza, in mod implicit, legile adoptate de Parlament, fara ca o atare operatiune legislativa sa echivaleze ab initio cu contracararea vointei Parlamentului, respectiv a unei masuri de politica legislativa in sensul retinut, spre exemplu, prin Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, Decizia nr. 842 din 2 iunie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 464 din 6 iulie 2009, sau Decizia nr. 989 din 30 iunie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009.
32. Curtea constata ca, in cauza de fata, activitatea legislativa delegata a Guvernului interfereaza cu cea originara a Parlamentului, fara a se putea retine existenta unei optiuni guvernamentale care sa anihileze rolul Parlamentului de unica autoritate legiuitoare a tarii. Faptul ca o anumita solutie legislativa promovata pe calea unei ordonante de urgenta care are incidenta asupra domeniului de aplicare a unei legi este contestabila din punct de vedere constitutional nu inseamna ca ea insasi reprezinta un act fatis de eludare a vointei Parlamentului exprimate prin lege. O atare concluzie s-ar putea desprinde nu numai din circumstantele cauzei, ci si din dinamica evolutiei actelor normative; or, in cauza de fata, reglementarea unei “derogari” la lege nu denota existenta unei tensiuni normative intre cele doua institutii fundamentale ale statului, ci reprezinta mai degraba o viziune proprie, originala a Guvernului asupra necesitatii reglementarii unei situatii pur politice aparute in cursul anului 2014. Asadar, Curtea constata ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 nu incalca art. 61 alin. (1) din Constitutie.
(2.3.) Analiza constitutionalitatii Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 in raport cu art. 115 alin. (4) din Constitutie
33. Potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constitutie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonante de urgenta in urmatoarele conditii, intrunite in mod cumulativ: existenta unei situatii extraordinare; reglementarea acesteia sa nu poata fi amanata si urgenta sa fie motivata in cuprinsul ordonantei. Situatiile extraordinare exprima un grad mare de abatere de la obisnuit sau comun si au un caracter obiectiv, in sensul ca existenta lor nu depinde de vointa Guvernului, care, in asemenea imprejurari, este constrans sa reactioneze prompt pentru apararea unui interes public pe calea ordonantei de urgenta (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, in acceptiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, “inexistenta sau neexplicarea urgentei reglementarii situatiilor extraordinare […] constituie in mod evident o bariera constitutionala in calea adoptarii de catre Guvern a unei ordonante de urgenta […]. A decide altfel inseamna a goli de continut dispozitiile art. 115 din Constitutie privind delegarea legislativa si a lasa libertate Guvernului sa adopte in regim de urgenta acte normative cu putere de lege, oricand si – tinand seama de imprejurarea ca prin ordonanta de urgenta se poate reglementa si in materii care fac obiectul legilor organice – in orice domeniu” (a se vedea si Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014).
34. Curtea constata ca intreaga expunere de motive a ordonantei de urgenta analizate se axeaza asupra existentei unor “rupturi politice” aparute pe parcursul mandatului autoritatilor locale si necesitatea remedierii efectelor negative ale acestora. Cu alte cuvinte, se pune problema necesitatii emiterii unei ordonante de urgenta care sa creeze cadrul necesar coagularii unor majoritati politice in cadrul autoritatilor administratiei publice locale, altele decat cele rezultate din alegeri. Or, un astfel de motiv, indiferent cum este exprimat, nu se poate constitui intr-o situatie extraordinara care sa necesite adoptarea unei ordonante de urgenta. Constituirea sau ruperea aliantelor politice intra in exercitiul democratic firesc, iar ele nu pot justifica in sine masuri care, in mod direct si brutal, schimba configuratia politica a autoritatilor administratiei publice locale si altereaza vointa corpului electoral. Faptul ca majoritatile initial constituite prin aliante politice sunt supuse schimbarii nu reprezinta o situatie extraordinara in sensul art. 115 alin. (4) din Constitutie. De asemenea, necesitatea crearii unui avantaj politic pentru a se adopta anumite decizii la nivelul autoritatilor administratiei publice locale, indiferent de partidul politic care beneficiaza de acesta, nu reprezinta o situatie extraordinara in sensul art. 115 alin. (4) din Constitutie.
35. Curtea mai constata ca atat timp cat organele deliberative din cadrul administratiei publice locale, si anume consiliul local, consiliul judetean, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, functioneaza in sensul art. 38 si urmatoarele din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificarile si completarile ulterioare, se formeaza, in mod implicit, o majoritate si o minoritate politica in cadrul acestor organe. Faptul ca o alianta politica ce s-a prezentat in alegeri cu liste comune inceteaza sa mai existe nu inseamna ca alesii locali care au candidat pe listele acesteia sau supleantii isi pierd apartenenta politica, ei ramanand membri ai partidelor politice componente ale aliantei; din contra, art. 31 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 347 din 12 mai 2014, precizeaza, in mod expres, ca, “In cazul in care alianta politica se va prezenta in alegeri cu liste comune, candidatii trebuie sa faca parte dintr-un partid politic membru al aliantei”. De aceea transpare cu evidenta faptul ca scopul real al ordonantei de urgenta este acela de a orienta alesii locali intr-o anumita directie politica si de a permite constituirea, in acest mod, a unei noi majoritati politice, aspecte care, desigur, nu se pot constitui intr-o situatie extraordinara in sensul art. 115 alin. (4) din Constitutie.
36. Avand in vedere cele de mai sus, Curtea constata incalcarea art. 115 alin. (4) din Constitutie.
(2.4.) Analiza constitutionalitatii Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 in raport cu art. 115 alin. (6) din Constitutie
37. Dispozitiile art. 115 alin. (6) din Constitutie, la care este raportata critica de neconstitutionalitate, prevad ca “Ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica”. Asadar, conditiile impuse constituie veritabile limitari ale competentei atribuite a Guvernului, ordonanta de urgenta neputand fi emisa in domeniile mentionate la art. 115 alin. (6) din Constitutie din moment ce Guvernul nu are legitimare constitutionala in acest sens.
38. Curtea retine ca primarul, consiliul local si consiliul judetean, fiind reglementate prin art. 121 – 122 din Constitutie, sunt institutii fundamentale ale statului in sensul art. 115 alin. (6) din Constitutie (a se vedea, cu privire la sintagma institutii fundamentale ale statului si la calificarea ca atare a autoritatilor administratiei publice locale, Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014), insa actul normativ analizat nu priveste regimul constitutional al acestora. In acest sens, Curtea retine ca regimul constitutional al institutiilor fundamentale ale statului vizeaza “toate componentele care definesc regimul juridic al acestora – structura organizatorica, functionarea, competentele, resursele materiale si financiare, numarul si statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adopta etc.” (a se vedea Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010, Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, sau Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014). Or, ordonanta de urgenta nu reglementeaza regimul acestor institutii, ci dispune masuri cu privire la posibilitatea ca primarii si presedintii consiliilor judetene, consilierii locali si consilierii judeteni, precum si candidatii care au fost declarati supleanti sa isi exprime in scris si o singura data optiunea cu privire la partidul politic, organizatia minoritatii nationale din care doresc sa faca parte sau sa devina independenti, fara ca alesii locali respectivi sa isi piarda calitatea dobandita in urma alegerilor, iar configuratia politica a acestor institutii nu poate fi privita ca un element component al regimului constitutional al acestora. Asadar, Curtea nu poate retine incalcarea art. 115 alin. (6) din Constitutie.
(2.5.) Analiza constitutionalitatii Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 in raport cu art. 147 alin. (4) din Constitutie
39. Curtea constata ca art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 au mai format obiectul controlului de constitutionalitate. Cu privire la art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004, Curtea a statuat, in mod constant in jurisprudenta sa, ca acest text de lege este constitutional, pronuntand peste 20 de decizii in acest sens in perioada 2007 – 2014. Curtea a retinut ca acesta are ca finalitate “prevenirea migratiei politice a alesilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilitati in cadrul administratiei publice locale, care sa exprime configuratia politica, asa cum aceasta a rezultat din vointa electoratului” (Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007). De asemenea, Curtea a statuat ca “introducerea cazului de incetare a mandatului de consilier local ca urmare a pierderii calitatii de membru al partidului pe a carui lista a fost ales este o consecinta a dispozitiilor art. 8 alin. (2) din Constitutie, potrivit carora partidele politice contribuie la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor. […] electoratul acorda votul sau unei persoane, pentru a indeplini o functie publica la nivelul administratiei locale, in considerarea programului politic al partidului din randurile caruia face parte la momentul alegerii si pe care aceasta persoana urmeaza sa il promoveze pe perioada mandatului sau de consilier local sau judetean. Or, de vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele caruia a fost ales, inseamna ca nu mai intruneste conditiile de reprezentativitate si legitimitate necesare indeplinirii programului politic pentru care alegatorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifica mentinerea acestuia in functia publica” (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008). In mod firesc, Curtea a concluzionat ca “pastrarea calitatii de consilier local sau judetean in ipoteza in care acesta nu mai apartine partidului pe lista caruia a fost initial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat intr-un mandat de independent sau apartinand, eventual, altui partid politic in care consilierul s-a inscris ulterior. Or, in conditiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de lista pentru alegerea consilierilor locali si judeteni, aceasta ipoteza nu poate fi acceptata, deoarece mandatul in exercitiu, astfel continuat, nu mai corespunde vointei initiale a electoratului, care a acordat votul sau unui candidat in considerarea partidului pe care, la acel moment, acesta il reprezenta” (Decizia nr. 280 din 23 mai 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 431 din 16 iulie 2013).
40. Cu privire la art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004, Curtea a stabilit ca acesta are drept ratiune faptul ca, in urma demisiei din partidul politic care i-a sustinut candidatura, “primarul pierde, consecutiv, si girul alegatorilor, obtinut initial in virtutea candidaturii sale pe o lista sustinuta in campania electorala de un anumit partid politic si votata in final de acestia. Legiuitorul a optat pentru o astfel de reglementare urmarind diminuarea migratiei politice si a oportunismului politic, fenomene a caror existenta a fost demonstrata de realitatile ultimilor ani. Schimbarea, pe parcursul mandatului, a apartenentei politice a primarului risca sa afecteze insesi interesele comunitatii, pe de o parte, prin perturbatiile si instabilitatea pe care le poate genera in cadrul aparatului administrativ prin intermediul caruia isi exercita prerogativele de putere cu care a fost investit prin lege si care pot afecta eficacitatea actiunilor intreprinse in indeplinirea competentelor sale, iar, pe de alta parte, prin lipsa de certitudine in ce priveste realizarea obiectivelor promovate in timpul campaniei electorale, in considerarea carora alegatorii i-au acordat votul” (Decizia nr. 153 din 12 martie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 352 din 14 iunie 2013).
41. Din cele de mai sus rezulta ca sanctiunea pierderii mandatului, indiferent de modalitatea in care se pierde calitatea de membru de partid (demisie sau excludere), vizeaza numai consilierii locali si judeteni, acestia fiind alesi in cadrul unui scrutin de lista. Asadar, votul exprimat de catre corpul electoral a privit partidul politic, mai exact lista prezentata de acesta, nu si candidatii individuali, ceea ce a si determinat configuratia politica a consiliului local/judetean reflectata prin numarul de mandate obtinute de partidele politice. Astfel, solutia legislativa cuprinsa in art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 este o exigenta ce rezulta direct din prevederile art. 8 alin. (2) din Constitutie, o solutie legislativa contrara – care sa nu conditioneze incetarea mandatului de consilier local sau judetean de pierderea calitatii de membru de partid sau al organizatiei minoritatii nationale pe a carei lista acesta a fost ales – putand fi acceptata doar in conditiile modificarii tipului de scrutin in cadrul caruia sunt alesi consilierii locali sau judeteni. In lipsa reglementarii unui alt tip de scrutin, Curtea nu poate decat sa constate, in cauza de fata, incalcarea art. 147 alin. (4) din Constitutie.
42. In schimb, situatia este distincta in privinta primarilor si presedintilor de consilii judetene, cu privire la care scrutinul este unul uninominal, in sensul ca motivarea Curtii a avut in vedere constitutionalitatea unui mod de pierdere a mandatului (demisia din partidul politic), fara a trage concluzia ca legiuitorul nu ar putea elimina sau modifica aceasta modalitate de pierdere a mandatului. Astfel, daca la consilierii locali sau judeteni incetarea mandatului ca urmare a pierderii calitatii de membru al partidului politic pe listele caruia a fost ales este o cerinta implicita si directa a art. 8 alin. (2) din Constitutie, nu aceeasi concluzie se poate trage in privinta primarilor sau presedintilor de consilii judetene cu privire la care legiuitorul a optat pentru pierderea mandatului in caz de demisie din partidul politic, o atare optiune nederivand (datorita scrutinului uninominal prin care acestia sunt alesi), in mod implicit sau direct, din art. 8 alin. (2) din Constitutie.
43. Prin urmare, desi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 este o reflectare a art. 8 alin. (2) din Constitutie, textul constitutional nu impune in mod obligatoriu o atare solutie legislativa, lasand legiuitorului posibilitatea de a conditiona sau nu pastrarea mandatului celor alesi prin scrutin uninominal de pierderea calitatii de membru al partidului politic prin demisie.
44. Avand in vedere cele de mai sus, Curtea constata ca ordonanta de urgenta incalca art. 147 alin. (4) din Constitutie numai in raport cu situatia consilierilor locali si judeteni.
(2.6.) Analiza constitutionalitatii Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 in raport cu art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie
45. Avand in vedere faptul ca a fost constatata neconstitutionalitatea dispozitiilor legale criticate in raport cu textele constitutionale ale art. 115 alin. (4) si art. 147 alin. (4), cu circumstantierile retinute la paragraful 44, Curtea este competenta sa efectueze controlul de constitutionalitate si prin raportare la alte texte constitutionale (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, sau Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013). In acest sens, Curtea urmeaza a retine si incalcarea art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie in componenta referitoare la statul de drept si la obligativitatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor.
46. In privinta art. 1 alin. (5) din Constitutie, Curtea constata ca procedeul legislativ la care s-a recurs, denumit, in alin. (1) al articolului unic din legea analizata, ca “derogare” de la prevederile Legii nr. 393/2004, nu poate fi calificat ca fiind o reglementare derogatorie, intrucat, potrivit art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificarile si completarile ulterioare, “Reglementarea este derogatorie daca solutiile legislative referitoare la o situatie anume determinata cuprind norme diferite in raport cu reglementarea-cadru in materie, aceasta din urma pastrandu-si caracterul sau general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri”. Asadar, o reglementare derogatorie presupune existenta normativa simultana in fondul activ al legislatiei a doua acte normative primare, respectiv cea cadru si cea derogatorie, acesta din urma cuprinzand norme diferite fata de reglementarea-cadru si aplicandu-se cazurilor anume evidentiate in continutul sau normativ. Or, timp de 45 de zile de la data intrarii in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014, dispozitiile-cadru in materie, respectiv art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004, nu au produs efecte juridice, fiind de iure si de facto inaplicabile. De asemenea, ordonanta de urgenta nu este nici norma speciala in raport cu cea generala in materie, nereglementand o ipoteza normativa specifica si distinctiva care, pe de o parte, sa o califice ca atare, iar, pe de alta parte, sa califice Legea nr. 393/2004 ca fiind una generala. Solutia legislativa analizata nu poate fi caracterizata nici ca fiind o suspendare in sensul art. 66 din Legea nr. 24/2000, republicata, a dispozitiilor art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004, intrucat textul criticat, astfel cum s-a aratat mai sus, elimina in mod temporar din fondul activ al legislatiei dispozitiile amintite si reglementeaza ea insasi o ipoteza normativa proprie. In fine, ordonanta de urgenta criticata nu poate fi considerata nici norma cu aplicare limitata in timp in sensul art. 68 din Legea nr. 24/2000, republicata, intrucat aceasta nu reglementeaza aplicarea legii in timp, ci un termen de decadere in care destinatarii normei isi pot exprima in scris si o singura data optiunea cu privire la partidul politic, organizatia minoritatii nationale din care doresc sa faca parte sau sa devina independenti, fara ca alesii locali respectivi sa isi piarda calitatea dobandita in urma alegerilor.
47. Curtea mai retine ca nu se poate face o paralela, avand in vedere contextul normativ diferit, intre reglementarea de fata si cea cuprinsa in art. II alin. (1) din Legea nr. 249/2006, potrivit careia “In termen de 45 de zile de la publicarea prezentei legi in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, alesii locali care intra sub incidenta art. 9 alin. (2) lit. h^1), alin. (2^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali sunt obligati, sub sanctiunea incetarii mandatului, sa isi declare apartenenta politica, prin declaratie scrisa, pe propria raspundere, depusa la secretarul unitatii administrativ-teritoriale”. Aceasta reglementare a fost una tranzitorie, fiind adoptata ca urmare a introducerii, prin aceeasi lege a sanctiunilor prevazute, in prezent, de art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004. Astfel, anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 249/2006, mandatul consilierilor locali, judeteni, al primarilor si presedintilor de consilii judetene nu inceta in situatia pierderii, respectiv pierderii prin demisie, a calitatii de membru al partidului politic sau al organizatiei minoritatii nationale pe a carei lista a fost ales, dupa caz, drept pentru care legiuitorul a prevazut o norma tranzitorie pentru a se regla tensiunile aparute prin introducerea acestei noi reglementari (a se vedea si paragraful 23 al prezentei decizii). Asadar, nu exista identitate de situatie si continut normativ intre cele doua reglementari in vederea acreditarii tezei potrivit careia ar fi existat deja un precedent in materie. Obiter dictum, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, “erorile de apreciere in redactarea actelor normative nu trebuie sa se perpetueze in sensul de a deveni ele insele un precedent in activitatea de legiferare; din contra, aceste erori trebuie corectate pentru ca actele normative sa contribuie la realizarea unei securitati sporite a raporturilor juridice” (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014).
48. Mai mult, Curtea retine ca aceasta prevedere – art. II alin. (1) din Legea nr. 249/2006 – a fost constatata ca fiind neconstitutionala – pentru alte motive, respectiv incalcarea art. 78 din Constitutie – prin Decizia nr. 61 din 18 ianuarie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2007.
49. Asadar, Curtea nu poate califica ordonanta de urgenta criticata ca fiind o norma tranzitorie, speciala, derogatorie, de suspendare sau cu aplicare limitata in timp, ceea ce duce la concluzia ca Guvernul a optat pentru un procedeu legislativ sui generis, neprevazut in Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, care sa nu permita aplicarea prevederilor art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 in privinta alesilor locali care si-au exprimat optiunea cu privire la partidul politic, organizatia minoritatii nationale din care doresc sa faca parte sau sa devina independenti. In consecinta, Guvernul, adoptand o atare ordonanta de urgenta, a incalcat normele de tehnica legislativa si, implicit, dispozitiile art. 1 alin. (5) din Constitutie.
50. De asemenea, Curtea retine ca o atare modalitate de reglementare, contrara tehnicii legislative si care a dus la paralizarea efectelor art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004, incalca art. 1 alin. (3) din Constitutie referitor la statul de drept.
(3) Efectele deciziei Curtii Constitutionale
51. Avand in vedere neconstitutionalitatea extrinseca astfel retinuta, aceasta afecteaza actul normativ in ansamblul sau (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008 sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014). De asemenea, Curtea retine ca viciul de neconstitutionalitate extrinseca nu poate fi acoperit prin adoptarea unei legi de aprobare. De aceea, Legea privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 este neconstitutionala in ansamblul sau.
52. Potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, constatarea neconstitutionalitatii unei legi de aprobare a unei ordonante a Guvernului include si ordonanta la care se refera, aceasta incetand sa mai produca efecte juridice, in conditiile prevazute de dispozitiile art. 147 alin. (1) din Constitutie (a se vedea, in acest sens, Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 7 iulie 2009, Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014). In privinta efectelor concrete ale prezentei decizii, Curtea constata ca Parlamentul va trebui sa respinga prin lege ordonanta de urgenta neconstitutionala, cu mentionarea expresa a art. 147 alin. (2) din Constitutie (a se vedea in acest sens si Decizia nr. 98 din 5 aprilie 2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 256 din 18 mai 2001), si sa reglementeze, in acord cu art. 115 alin. (8) din Constitutie, masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 (respectiv intre data de 2 septembrie 2014 si data publicarii prezentei decizii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I), pentru a le pune de acord cu decizia Curtii Constitutionale. In acest context, Curtea reaminteste faptul ca deciziile sale nu pot fi lipsite de efecte juridice si trebuie aplicate, potrivit principiului constitutional al comportamentului loial (a se vedea, cu privire la intelesul notiunii, Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012), de catre Parlament in sensul restabilirii starii de constitutionalitate.
53. Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
1. Admite obiectia de neconstitutionalitate formulata si constata ca prevederile Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor masuri privind administratia publica locala sunt neconstitutionale.
2. Parlamentul, in baza art. 115 alin. (8) si art. 147 alin. (2) din Constitutie, urmeaza sa reglementeze, prin legea de respingere, masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 pentru a le pune de acord cu decizia Curtii Constitutionale.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si primului-ministru si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Pronuntata in sedinta din data de 17 decembrie 2014.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-sef,
Benke Karoly
*
OPINIE SEPARATA
In dezacord cu opinia majoritara care a promovat solutia pronuntata prin Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, consideram ca obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor masuri privind administratia publica locala trebuia respinsa pentru urmatoarele motive:
Chestiuni prealabile cu privire la aprobarea ordonantei si competenta Curtii Constitutionale
Desi Curtea a fost sesizata cu obiectia de neconstitutionalitate a legii de aprobare, motivarea sesizarii se bazeaza exclusiv pe neconstitutionalitatea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014, sustinandu-se ca un eventual viciu de neconstitutionalitate al ordonantei de urgenta nu poate fi acoperit prin legea de aprobare.
In acest context, se pune intrebarea daca Curtea Constitutionala putea exercita un control de constitutionalitate a priori a unui act normativ care nu mai este in vigoare, avand in vedere caracterul temporar al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor masuri privind administratia publica locala. Curtea Constitutionala, in prealabil, ar fi trebuit sa verifice daca este competenta sa solutioneze atat pe forma, cat si pe fond aceasta obiectie de neconstitutionalitate.
Este adevarat ca, potrivit jurisprudentei instantei de contencios constitutional, ordonanta face corp comun cu legea, insa, aceasta in situatia in care aceasta ordonanta exista, este in vigoare. In situatia de fata, sesizarea cu obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor masuri privind administratia publica locala, in ceea ce priveste o eventuala neconstitutionalitate a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014, este lipsita de continut, intrucat acest act normativ nu mai este in vigoare, in virtutea caracterului sau temporar.
1. Potrivit prevederilor art. 115 alin. (3) si (7) din Constitutie ordonantele emise in baza unei legi de abilitare, atunci cand aceasta lege o cere, precum si ordonantele de urgenta se supun aprobarii Parlamentului. Desi Legea fundamentala nu prevede expres, este evident ca aceasta cerinta se refera numai la ordonantele care sunt in vigoare la data aprobarii lor de catre Parlament. Or, in cauza pe care o analizam Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 646 din 2 septembrie 2014, iar din cuprinsul acesteia rezulta ca valabilitatea ei a incetat dupa expirarea termenului de 45 de zile de la data intrarii in vigoare. Aceasta inseamna ca daca, de la data intrarii ei in vigoare si pana la data examinarii acesteia de catre Parlament, ordonanta a incetat sa mai fie in vigoare, aprobarea Parlamentului ramane fara obiect, proiectul de lege devenind caduc.
In acest sens, literatura de specialitate s-a pronuntat explicit. Astfel, in lucrarea sa Legistica formala. Introducere in tehnica legislativa, Editia a 3-a, pag. 278 – 280, profesorul Ioan Vida subliniaza ca “ordonantele abrogate sau cele care au iesit din vigoare, ca urmare a ajungerii la termen, nu mai pot face obiectul unei legi de aprobare sau de respingere. Prevederile art. 115 alin. (7) din Constitutie, care se refera la aprobarea sau respingerea ordonantelor, au in vedere doar ordonantele existente, cele care sunt in vigoare, nu si pe cele inexistente, ale caror efecte juridice au incetat. In opinia noastra, Parlamentul poate respinge orice, in afara neantului; ceea ce nu exista nu poate fi nici acceptat, nici respins prin lege. Vointa generala se cere a fi pastrata in limitele sale rationale. Depasirea acestora ne indeparteaza de ceea ce suntem, de rationalitatea actului legislativ.” Desi analiza autorului se refera la cazul ordonantelor simple, este evident ca solutia este aplicabila mutatis mutandis si in cazul ordonantelor de urgenta.
Aceeasi concluzie a fost sustinuta si in lucrarea Constitutia Romaniei, comentariu pe articole, realizata sub coordonarea prof. I. Muraru si E. S. Tanasescu, pag. 1101 – 1102, unde se mentioneaza urmatoarele cu privire la prevederile art. 115 alin. (7) din Constitutie: “Aceste dispozitii au in vedere doar ordonantele existente, cele care sunt in vigoare, nu si pe cele ale caror efecte juridice au incetat pentru ca au fost adoptate sau abrogate de Parlament. Parlamentul poate respinge orice, in afara neantului; ceea ce nu exista nu poate fi nici acceptat, nici respins prin lege. De altfel, examinarea unei ordonante abrogate sau care a iesit din vigoare ca urmare a ajungerii la termen este lipsita de sens si sub aspectul consecintelor sale.”
In aceste conditii, obiectia trebuia respinsa ca inadmisibila.
Reflectiile si asertiunile cuprinse in considerentele deciziei cu privire la faptul ca ordonanta nu ar fi nici o reglementare derogatorie, nici o suspendare in sensul art. 66 din Legea nr. 24/2000 si nici o norma cu aplicare limitata in timp neaga a priori caracteristicile actului normativ, expres prevazute in cuprinsul sau.
Indiferent cat de corecte pot fi definirile prezentate, din cuprinsul actului normativ rezulta cu certitudine ca vointa legiuitorului delegat a fost aceasta: sa ia o masura tranzitorie, cu caracter derogatoriu si aplicabilitate limitata in timp, cu o durata expres determinata.
De altfel, cu privire la posibilitatea suspendarii temporare a unei prevederi legale, Curtea Constitutionala a confirmat expres o asemenea ipoteza prin Decizia nr. 46 din 12 februarie 2002, prin care a statuat ca “in cazul in care conditiile economice, financiare sau sociale o impun, legiuitorul poate suspenda temporar aplicarea unor dispozitii legale, printr-un act normativ de acelasi nivel. In acest sens trebuie aratat ca ordonanta de urgenta a Guvernului are putere de lege”.
Decizia citata (ca si altele) lamureste cum se vede si puterea normativa a ordonantei – egala cu a legii, si raspunde criticilor potrivit carora prin ordonanta de urgenta analizata Guvernul s-ar fi substituit Parlamentului.
Tot cu privire la ipoteza suspendarii temporare a unor prevederi legale si la efectele dispozitiilor de suspendare, Curtea Constitutionala a statuat urmatoarele prin Decizia nr. 37 din 25 ianuarie 2005: “Curtea retine ca textele de lege prin care sa dispus suspendarea acordarii primei pentru concediul de odihna au avut caracter temporar, iar efectele lor au incetat la data prevazuta pentru aplicare. Astfel, dispozitiile art. III alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 33/2001 si-au incetat aplicarea la data de 1 ianuarie 2002, cele ale art. 12 alin. (4) din Legea nr. 743/2001, la 31 decembrie 2002, ale art. 10 alin. (3) din Legea nr. 631/2002 si ale art. 9 alin. (7) din Legea nr. 507/2003, la 31 decembrie 2003, respectiv la 31 decembrie 2004. In consecinta, in conformitate cu prevederile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit carora Curtea Constitutionala nu se poate pronunta decat asupra constitutionalitatii unui text de lege in vigoare, exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. III alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 33/2001, ale art. 12 alin. (4) din Legea nr. 743/2001 si ale art. 10 alin. (3) din Legea nr. 631/2002 urmeaza a fi respinsa ca fiind inadmisibila”.
De remarcat ca, in cazul pe care il analizam nu suntem in situatia avuta in vedere de jurisprudenta Curtii Constitutionale cu privire la competenta ei de a examina constitutionalitatea unor prevederi legale abrogate ale caror efecte se produc in continuare. In plus, in mod cert aceasta jurisprudenta se refera la controlul a posteriori.
2. In cazul in care s-ar trece peste aspectul de inadmisibilitate, obiectia de neconstitutionalitate trebuia respinsa ca neintemeiata intrucat nu se putea retine ca au fost incalcate prevederile art. 115 alin. (4) din Constitutie si nici cele ale art. 147 alin. (4). Concluzia ca nu ar fi existat o situatie extraordinara a carei reglementare nu poate fi amanata si ca nu s-a demonstrat necesitatea adoptarii unei ordonante de urgenta constituie mai degraba o preluare a sustinerilor partizane ale autorilor sesizarii decat rezultatul unei analize aprofundate si obiective a realitatilor politice existente inainte de promovarea ordonantei. Sustinerile ca in realitate s-ar fi dorit emiterea acestei ordonante de urgenta doar pentru coagularea unor majoritati politice in cadrul autoritatilor publice locale, altele decat cele reflectate prin alegeri, si pentru crearea unui avantaj politic la adoptarea anumitor decizii constituie in fapt doar rastalmaciri ale motivelor invocate de Guvern pentru demonstrarea starii exceptionale si a urgentei, putand fi apreciate si procese de intentie. Prin masurile temporare prevazute in ordonanta de urgenta nu s-a urmarit constituirea altor majoritati decat cele rezultate din alegeri ci, dimpotriva, respectarea programului politic asumat de alesii locali in alegeri, sens in care s-a pronuntat si Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 419 din 26 martie 2009.
In realitate, asa cum rezulta din preambulul ordonantei si din cuprinsul ei, Guvernul a stabilit masurile criticate tocmai pentru a respecta optiunea electoratului astfel cum a fost manifestata la alegerile locale, asadar tocmai pentru a preveni “alterarea/denaturarea” vointei acestuia.
Dupa cum se cunoaste, la alegerile locale din anul 2012 Alianta “Uniunea Social Liberala” a obtinut o majoritate considerabila, candidand in cele mai multe cazuri pe liste unice pentru toate functiile din administratia locala: consiliul local, consilier judetean, primar sau presedinte de consiliu judetean. Pe aceste liste, candidatii, desi au fost nominalizati si cu precizarea partidului de care apartin, candidatura in sine apartinea listei electorale a USL.
Candidatii nu s-au prezentat in fata electoratului cu programe proprii sau cu programele partidului lor, ci cu programul si promisiunile aliantei. Cazurile in care cele doua partide au prezentat candidati separati au fost mai putine.
In aceste conditii este evident ca optiunea electoratului s-a bazat nu atat pe persoana candidatului sau a partidului sau, ci pe programul, pe angajamentele si promisiunile aliantei. La randul lor, alesii poarta raspunderea fata de cei care i-au ales pentru modul in care isi indeplinesc obligatiile pe care si le-au asumat.
Consideratiile exprimate mai sus au fost consemnate printr-o bogata jurisprudenta a Curtii Constitutionale. Astfel, in Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009 s-a mentionat ca “cetatenii, prin votul lor, exprima optiuni intre diversele programe politice ale partidelor care participa la scrutinul electoral si mai putin cu privire la candidati, in considerarea calitatilor si a meritelor acestora, sau a unor promisiuni pentru care nu au rezerve sa le faca in perioada campaniilor electorale”. In cuprinsul Deciziei nr. 280 din 23 mai 2013 Curtea a considerat ca “votul alegatorului exprima optiunea pentru programul unui partid si nu pentru un anumit candidat”. De asemenea, prin Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007 a stabilit ca prevederile legislatiei in vigoare urmaresc “asigurarea unei stabilitati in cadrul administratiei publice locale, care sa exprime configuratia politica, asa cum aceasta a rezultat din vointa electoratului”.
In ceea ce priveste invocarea rolului partidelor in justificarea solutiei pronuntate ni se pare relevant si important sa evocam si o alta concluzie a Curtii cuprinsa in Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011: “Este adevarat ca, potrivit art. 8 alin. (2) din Constitutia Romaniei, partidele politice <<contribuie la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor …>>, insa acest rol nu poate fi extins si la deciziile pe care organele alese ale administratiilor publice locale urmeaza sa le adopte, pentru ca altfel imixtiunea partidelor politice in functionarea administratiei publice locale ar conduce la incalcarea unor principii constitutionale, printre care si cel al autonomiei locale. Partidele politice au un rol esential in constituirea organelor de conducere ale administratiei publice locale, prin promovarea si sustinerea candidatilor in alegerile locale, insa odata alesi acesti candidati sunt reprezentantii comunitatii locale si nu ai unui partid politic. Ei se bucura de privilegiul ingratitudinii fata de partidul care i-a promovat in alegeri, datorita faptului ca dupa data validarii indeplinesc o functie publica in virtutea unui juramant care face abstractie de orice apartenenta la un partid politic sau la o organizatie a cetatenilor apartinand unei minoritati nationale”.
Este evident ca referirile la programul politic al partidului, in cazul nostru se aplica mutatis mutandis la alianta politica, ea fiind aici competitorul electoral.
Aceasta logica a asezarii relatiilor dintre alesi, alegatori si competitorii electorali a fost in mod cert dereglata odata cu aparitia “rupturii politice” in cadrul USL.
In functionarea autoritatilor locale au aparut multe disfunctionalitati si anomalii. Alesii locali s-au confruntat cu dilema de a vota impotriva programului politic asumat ca sa respecte indicatia partidului, riscand sa isi supere electoratul, sau de a vota programul, riscand represaliile partidului. Alternativa era absenteismul ori abtinerea.
In cazul in care mandatul alesului inceta prin orice mod accederea supleantului intampina obstructiile procedurale ale colegilor.
In acest fel, functionarea primariilor, a consiliilor locale si judetene a marcat serioase sincope si chiar blocaje, aspecte care n-au avut un caracter izolat, cuprinzand numeroase autoritati, in acest fel aducandu-se grave prejudicii atat acestora, cat si cetatenilor.
Sustinerea ca asemenea blocaje isi gaseau rezolvare in cadrul juridic actual minimalizeaza practic consecintele evocate si nu tine cont de realitatea faptelor, de amploarea lor.
Asadar, a existat o situatie extraordinara care a impus o interventie de urgenta a Guvernului, cu atat mai mult cu cat Parlamentul era in vacanta, iar in fata autoritatilor locale apareau probleme grave legate de executia bugetara si adoptarea noilor bugete.
3. In ceea ce priveste pretinsa incalcare a prevederilor art. 147 alin. (4) din Constitutie in raport cu situatia consilierilor locali si judeteni, aceasta nu este demonstrata. Se evoca faptul ca in perioada 2007 – 2014 Curtea a pronuntat peste 20 de decizii prin care a statuat ca art. 9 alin. (2) lit. h^1) si art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 sunt constitutionale si sunt prezentate exemplificativ cateva din aceste decizii. Nu se subliniaza insa prin ce anume nu a fost respectata obligativitatea acestora.
Ordonanta de urgenta nu neaga si nu modifica textele mentionate. Se suspenda temporar doar aplicabilitatea lor din motive justificate, operatiune frecventa in practica legislativa. Pe de alta parte, fiecare decizie dintre cele avute in vedere s-a referit la aspecte particulare ale unor cazuri de migratiune politica, or in cazul pe care il analizam, situatia de fapt prezinta o specificitate aparte, nemaiintalnita, putand fi calificata exceptionala. Nu exista intre situatia ordonantei de urgenta analizate si celelalte cazuri o identitate nici a starilor de fapt si nici a continutului normativ al reglementarilor ce au facut obiectul controlului de constitutionalitate.
4. Raportarea motivarii deciziei si la pretinsa incalcare a prevederilor art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie este nejustificata. In primul rand, in cele de mai sus am demonstrat netemeinicia constatarii neconstitutionalitati reglementarii criticate in raport cu prevederile art. 115 alin. (4) si art. 147 alin. (4), astfel ca abordarea competentei Curtii de a se pronunta si la alte texte constitutionale nu se mai poate pune. Pe de alta parte, criticile aduse unor texte din Legea nr. 24/2000 care ar fi incalcate sunt mai mult de nivelul afirmatiilor. Am exemplificat deja, inclusiv din jurisprudenta Curtii Constitutionale, precedentele uzuale de derogari, suspendari de aplicare, dispozitii cu caracter temporar.
5. In ceea ce priveste efectele deciziei Curti Constitutionale, concluzia majoritatii potrivit careia Parlamentul va trebui sa respinga prin lege ordonanta de urgenta, iar decizia Curtii trebuie pusa in aplicare in sensul restabilirii starii de neconstitutionalitate este nefireasca si exagerata, excedand competentei Curtii Constitutionale si nesocotind principiul suveranitatii legislative a Parlamentului consfintit prin art. 61 din Constitutie.
Textul invocat in sprijinul concluziei, respectiv art. 147 alin. (2) din Constitutie, stabileste pentru Parlament in cazurile de neconstitutionalitate doar obligatia de a reexamina dispozitiile respective pentru a le pune de acord cu decizia Curtii Constitutionale. Textul nu indreptateste Curtea sa dea indicatii puterii legislative cum sa puna de acord textele si cu atat mai putin sa se substituie acesteia. De altfel, Curtea Constitutionala a statuat in numeroase decizii ca nu poate fi un legiuitor pozitiv. Profesorul Ion Deleanu, in lucrarea sa Institutii si proceduri constitutionale – in dreptul roman si in dreptul comparat, subliniaza la pag. 839 ca “Parlamentul nu poate fi obligat sa legifereze” si ca in asemenea situatii “nimic nu impiedica Parlamentul sa reconsidere legea in ansamblul ei”. In literatura de specialitate s-au remarcat dificultatea si complexitatea operatiunii de punere de acord si mai ales problema rezolvarii efectelor juridice produse pe perioada de aplicare a ordonantei potrivit prevederilor art. 115 alin. (8) din Constitutie. Stabilirea unor asemenea masuri trebuie facuta potrivit principiilor care diriguiesc aplicarea in timp a legii, in functie si de cronologia dispozitiilor legale implicate in acest proces. In orice caz este obligatorie evitarea retroactivitatii dispozitiilor din legea de aprobare sau respingere a ordonantei. In privinta problemei neretroactivitatii legii, in raport cu restabilirea starii de constitutionalitate care ar presupune aplicarea textului suspendat prin ordonanta, deci si pierderea calitatii alesului local, sunt foarte sugestive si pertinente concluziile Curtii Constitutionale stabilite in cuprinsul Deciziei nr. 61 din 18 ianuarie 2007: “Nu se poate pretinde unui subiect de drept sa raspunda pentru o conduita anterioara intrarii in vigoare a unei legi care reglementeaza sau modifica, pentru viitor, aceasta conduita. Subiectul de drept nu putea sa prevada continutul noilor reglementari in domeniu adoptat de legiuitor, iar comportamentul sau este unul normal daca se desfasoara in cadrul ordinii de drept atunci in vigoare”.
De altfel, in legatura cu problema efectelor deciziei, fara alte consideratii, redam o concluzie definitorie a Curtii Constitutionale cuprinsa in considerentele Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011: “In ceea ce priveste deciziile prin care se constata neconstitutionalitatea unor dispozitii care nu mai sunt in vigoare, Curtea constata ca acestea nu produc efecte retroactive, ci exclusiv pentru viitor. Dispozitiile neconstitutionale nu se vor mai aplica in cauza in care a fost invocata exceptia de neconstitutionalitate si nici in cauzele pendinte in fata instantelor judecatoresti in care respectivele dispozitii sunt aplicabile. Asa fiind, efectele deciziei de admitere se limiteaza exclusiv asupra aplicarii in timp a dispozitiei sanctionate, careia i se refuza ultraactivitatea intemeiata pe principiul “tempus regit actum”, iar nu si asupra existentei normei in dreptul pozitiv, care, in urma abrogarii sau ajungerii la termen survenite anterior momentului in care se realizeaza controlul de constitutionalitate, a trecut in stare pasiva. Cu alte cuvinte, decizia Curtii prin care se admite exceptia de neconstitutionalitate este general obligatorie si are putere numai pentru viitor in toate situatiile juridice in care norma care nu mai este in vigoare continua sa isi produca efectele juridice neconstitutionale, in virtutea principiului tempus regit actum.
Pentru toate aceste argumente, consideram ca obiectia de neconstitutionalitate trebuia in principal respinsa ca inadmisibila, iar in subsidiar, daca s-a trecut peste acest aspect, trebuia respinsa ca neintemeiata.
Judecator,
prof. univ. dr. Valer Dorneanu
Judecator,
prof. univ. dr. Tudorel Toader
*
OPINIE CONCURENTA
1. In acord cu solutia adoptata – cu majoritate de voturi – prin Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, aceea de constatare a neconstitutionalitatii dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor masuri privind administratia publica locala in raport cu art. 1 alin. (3) si (5), art. 115 alin. (4) si art. 147 alin. (4) din Constitutie, consideram ca trebuia constatata neconstitutionalitatea acestui act normativ si in raport cu dispozitiile art. 115 alin. (6) din Constitutie – text constitutional invocat de autorii obiectiei de neconstitutionalitate – pentru considerentele ce vor fi dezvoltate in cele ce urmeaza.
2. Potrivit art. 115 alin. (6) din Constitutie, ordonantele de urgenta “nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului”. In jurisprudenta sa, Curtea a stabilit ca “sunt institutii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constitutie, in mod detaliat ori macar sub aspectul existentei lor, in mod explicit sau doar generic (institutiile cuprinse in titlul III din Constitutie, precum si autoritatile publice prevazute in alte titluri ale Legii fundamentale)” (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014). Asadar, institutiile fundamentale ale statului au “statut constitutional” (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009).
3. Astfel, Curtea a considerat ca sunt institutii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Presedintele Romaniei (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Inalta Curte de Casatie si Justitie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Aparare a Tarii (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009), serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii si consiliile judetene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constitutionala (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).
4. Curtea, in jurisprudenta sa, a mai stabilit ca “se poate deduce ca interdictia adoptarii de ordonante de urgenta este totala si neconditionata atunci cand mentioneaza ca <<nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale>> si ca <<nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica>>. In celelalte domenii prevazute de text, ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate daca <<afecteaza>>, daca au consecinte negative, dar, in schimb, pot fi adoptate daca, prin reglementarile pe care le contin, au consecinte pozitive in domeniile in care intervin”. In continuare, Curtea a aratat ca “verbul <<a afecta>> este susceptibil de interpretari diferite, asa cum rezulta din unele dictionare. Din punctul de vedere al Curtii, aceasta urmeaza sa retina numai sensul juridic al notiunii, sub diferite nuante, cum ar fi: <<a suprima>>, <<a aduce atingere>>, <<a prejudicia>>, <<a vatama>>, <<a leza>>, <<a antrena consecinte negative>>” (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).
5. Cat priveste intelesul sintagmei “afectare a regimului institutiilor fundamentale ale statului”, Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat ca aceasta vizeaza “toate componentele care definesc regimul juridic al acestora – structura organizatorica, functionarea, competentele, resursele materiale si financiare, numarul si statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adopta etc.” De asemenea, toate aceste componente se subsumeaza organizarii si functionarii institutiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010). Totusi, atunci cand este vizata structura organizatorica a unei institutii fundamentale a statului ea trebuie sa fie apta sa afecteze capacitatea administrativa si functionarea acesteia (Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014).
6. Asadar, primarul, consiliul local si consiliul judetean sunt institutii fundamentale ale statului in sensul art. 115 alin. (6) din Constitutie, acestea fiind reglementate prin art. 121 – 122 din Constitutie, iar sintagma “afectare a regimului institutiilor fundamentale ale statului” vizeaza “toate componentele care definesc regimul juridic al acestora – structura organizatorica, functionarea, competentele, resursele materiale si financiare, numarul si statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adopta etc.” Prin urmare, ordonantele de urgenta ar putea fi adoptate numai daca, prin reglementarile pe care le contin, au consecinte pozitive in privinta regimului juridic al institutiilor fundamentale.
7. Este evident faptul ca orice ordonanta de urgenta care se refera, indiferent in ce mod, la regimul juridic al acestor autoritati produce o modificare a acestuia. O atare concluzie rezulta din faptul ca detalierea regimului juridic al acestor autoritati este, prin excelenta, realizata prin norme de natura legii, avand in vedere ca textul Constitutiei mentioneaza doar ca ele sunt alese si functioneaza in conditiile legii [art. 121 alin. (1) si (2), respectiv art. 122 alin. (2) din Constitutie], respectiv le stabileste rolul constitutional pe care il indeplinesc [art. 121 alin. (2) si art. 122 alin. (1) din Constitutie]. Insa, tot atat de evident este si faptul ca aprecierea caracterului pozitiv al acestor modificari trebuie realizata prin raportare atat la rolul pe care Constitutia il atribuie acestor autoritati, in sensul ca modificarile sa nu produca o fragilizare sau o schimbare directa sau indirecta a acestuia, cat si la modul de alegere si functionare a acestora, in sensul de a nu se denatura vointa corpului electoral si de a nu se impiedica functionarea acestor autoritati. Rezulta asadar ca regimul juridic al acestor autoritati trebuie sa reflecte deopotriva alegerea, functionarea si rolul lor, acestea definindu-se ca elemente componente ale regimului lor juridic.
8. Consideram ca in jurisprudenta Curtii nu au fost fixate in mod exhaustiv elementele componente ale regimului juridic al institutiilor fundamentale, deciziile citate in cadrul deciziei la care se redacteaza prezenta opinie concurenta vizand mai degraba subcomponentele a doua dintre elementele componente ale regimului juridic al acestor autoritati, respectiv cele ale functionarii si rolului lor constitutional. Asadar, Curtea nu s-a referit in jurisprudenta sa la alegerea, in speta, a autoritatilor administratiei publice locale ca element component al regimului juridic al acestora, intrucat nu s-a confruntat cu o asemenea situatie, respectiv ca printr-o ordonanta de urgenta sa se afecteze chiar modul de alegere al acestor autoritati.
9. Stabilind faptul ca alegerea este un element component definitoriu al regimului juridic, observam faptul ca ea eo ipso califica aceste autoritati ca fiind elective, si nu numite printr-o decizie a vreunei autoritati a statului. Aceasta observatie este una esentiala, intrucat din caracterul lor electiv decurge, in mod implicit, faptul ca ele trebuie sa reflecte vointa corpului electoral care si-a manifestat optiunea politica in mod liber si irevocabil intr-un sens sau altul. Schimbarea compozitiei si configuratiei politice sau a apartenentei politice prin ordonanta de urgenta afecteaza in sens negativ chiar modul de alegere al acestor autoritati, alegerea democratica prin vot a acestora devenind, in fapt, un demers inutil din moment ce rezultatul sau poate fi oricand modificat/alterat/denaturat dupa bunul plac si optiunea subiectiva a Guvernului.
10. Concluzionand, apreciem ca regimul juridic al autoritatilor administratiei publice locale cuprinde trei elemente componente care se circumscriu alegerii, functionarii si respectarii rolului lor constitutional, iar ordonanta de urgenta analizata a afectat in sens negativ componenta modului de alegere a acestora, ceea ce echivaleaza cu afectarea directa a regimului lor juridic. Asadar, rezulta o incalcare a dispozitiilor art. 115 alin. (6) din Constitutie, aspect pe care Curtea, prin decizia sa, ar fi trebui sa il retina ca atare.
11. Pentru considerentele mai sus expuse, consideram ca ar fi trebuit constatata neconstitutionalitatea dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 55/2014 si prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constitutie.
Judecator,
prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru
