Sunt neconstitutionale prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) teza intai din Legea nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, cu modificarile si completarile ulterioare. A doua decizie
In M. Of. nr. 761 din 15 noiembrie 2010 a fost publicata Decizia Curtii Constitutionale nr. 1360/2010 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 alin. (1) lit. a) teza intai din Legea nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Catalina Gliga.
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, exceptie ridicata de Statul Roman, prin Ministerul Finantelor Publice – Directia Generala a Finantelor Publice Constanta, in Dosarul nr. 302/118/2010 al Tribunalului Constanta – Sectia civila.
La apelul nominal lipsesc partile, fata de care procedura de citare este legal indeplinita.
Curtea dispune a se face apelul si in dosarele nr. 1.591D/2010 – 1.629D/2010, avand ca obiect exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, exceptie ridicata de Statul roman, prin Ministerul Finantelor Publice – Directia Generala a Finantelor Publice Constanta, in dosarele nr. 302/118/2010, 1.337/118/2010, 1.336/118/2010, 301/118/2010, 1.334/118/2010, 689/118/2010, 13.643/118/2009, 13.642/118/2009, 13.084/118/2009, 13.085/118/2009, 14.147/118/2009, 508/118/2010, 2.774/118/2010, 264/118/2010, 8.971/118/2010, 12.872/118/2009, 13.872/118/2009, 13.638/118/2009, 13.082/118/2009, 1.460/118/2010, 1.464/118/2010, 12.567/118/2009, 2.228/118/2010, 398/118/2010, 2.230/118/2010, 13.530/118/2009, 13.636/118/2009, 1.282/118/2010, 1.451/118/2010, 13.639/118/2009, 1.457/118/2010, 14.142/118/2009, 13.884/118/2009, 2.239/118/2010, 2.775/118/2010, 1.816/118/2010, 1.821/118/2010, 14.144/118/2009, 1.339/118/2010, 511/118/2010 ale Tribunalului Constanta – Sectia civila.
La apelul nominal raspunde in Dosarul nr. 1.618D/2010 Dan Romulus Zarnescu, lipsind celelalte parti, fata de care procedura de citare este legal indeplinita.
Curtea, din oficiu, pune in discutie conexarea dosarelor.
Partea prezenta nu se opune conexarii dosarelor.
Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu conexarea dosarelor.
Curtea, avand in vedere identitatea de obiect a cauzelor, in temeiul art. 14 si al art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, raportate la art. 164 din Codul de procedura civila, dispune conexarea dosarelor nr. 1.591D/2010 – 1.629D/2010 la Dosarul nr. 1.590D/2010, care este primul inregistrat.
Cauza se afla in stare de judecata.
Partea prezenta solicita respingerea exceptiei.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate ca inadmisibila, intrucat dispozitiile de lege criticate au fost declarate neconstitutionale prin Decizia nr. 1.354 din 20 octombrie 2010.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarelor, constata urmatoarele:
Prin incheierile din 12, 23 si 26 martie 2010 si, respectiv, din 2, 14, 19, 27 si 28 aprilie 2010, pronuntate in dosarele nr. 302/118/2010, 1.337/118/2010, 1.336/118/2010, 301/118/2010, 1.334/118/2010 689/118/2010, 13.643/118/2009, 13.642/118/2009, 13.084/118/2009, 13.085/118/2009, 14.147/118/2009, 508/118/2010, 2.774/118/2010, 264/118/2010, 8.971/118/2010, 12.872/118/2009, 13.872/118/2009, 13.638/118/2009, 13.082/118/2009, 1.460/118/2010, 1.464/118/2010, 12.567/118/2009, 2.228/118/2010, 398/118/2010, 2.230/118/2010, 13.530/118/2009, 13.636/118/2009, 1.282/118/2010, 1.451/118/2010, 13.639/118/2009, 1.457/118/2010, 14.142/118/2009, 13.884/118/2009, 2.239/118/2010, 2.775/118/2010, 1.816/118/2010, 1.821/118/2010, 14.144/118/2009, 1.339/118/2010, 511/118/2010, Tribunalul Constanta – Sectia civila a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.
Exceptia a fost ridicata de Statul Roman, prin Ministerul Finantelor Publice – Directia Generala a Finantelor Publice Constanta, in cadrul solutionarii unor actiuni prin care se solicita plata unor despagubiri pentru daunele morale suferite ca urmare a unor condamnari cu caracter politic si masuri administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia precizeaza ca prevederile de lege criticate contravin dispozitiilor constitutionale ale art. 138 alin. (5) potrivit carora “Nicio cheltuiala bugetara nu poate fi aprobata fara stabilirea sursei de finantare”, ale art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului de catre Guvern si celelalte organe ale administratiei publice, ale art. 148 alin. (2) privind integrarea in Uniunea Europeana si ale art. 16 alin. (1) si (2) privind egalitatea in drepturi.
1. In ceea ce priveste incalcarea dispozitiilor art. 138 alin. (5) si ale art. 111 alin. (1), autorul exceptiei de neconstitutionalitate sustine ca impactul financiar asupra bugetului general consolidat atat pe termen scurt, cat si pe termen lung “este deosebit de important, defavorabil, cu majorari ale cheltuielilor bugetare de stat, cu atat mai mult cu cat nu se cunoaste cuantumul despagubirilor ce pot fi acordate persoanelor indreptatite”. Invoca in acest sens Decizia Curtii Constitutionale nr. 36/1996, precum si prevederile art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice. Totodata, arata ca proiectul legii in discutie a fost transmis Parlamentului spre adoptare de catre Guvern, iar inregistrarea proiectului de lege la Senat, ca prima Camera sesizata, a avut loc la data de 21 noiembrie 2007. Expunerea de motive nu a fost insotita de fisa financiara a actului normativ, care sa aiba in vedere dispozitiile art. 15 din Legea nr. 500/2002, singura analiza financiara fiind cea prevazuta la sectiune a 4-a – Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atat pe termen scurt, pentru anul curent, cat si pe termen lung, cerinta constitutionala nefiind respectata, iar legea fiind adoptata la 2 ani de la data analizei ce cuprindea modificarile cheltuielilor bugetare in anii 2008, 2009, 2010 si 2011.
Dincolo de faptul ca analiza financiara din expunerea de motive devenise caduca prin trecerea a 2 ani pana la adoptare, aceasta analiza nu satisface, in opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, exigentele constitutionale si legale, intrucat are un caracter formal, fara acoperire reala, estimand ca numarul de cereri nu va fi mai mare de 10.000, iar valoarea despagubirilor ce ar putea fi acordate de catre instantele de judecata pentru prejudiciul material suferit nu va depasi 33.000 lei de persoana. Or, pe de-o parte, pana in luna ianuarie 2010, dupa 6 luni de aplicare a legii, doar pe rolul Tribunalului Constanta exista 600 de cauze cu un asemenea obiect, putandu-se estima ca numarul va ajunge la 3.600 la sfarsitul perioadei de 3 ani, la nivelul unui singur judet, iar, pe de alta parte, instantele judecatoresti – in lipsa unor criterii legale de cuantificare a despagubirilor – au obligat statul la plata de despagubiri de zeci de ori mai mari, in valoare de 600.000 euro.
2. Referitor la incalcarea dispozitiilor art. 148 alin. (2) din Constitutie, autorul exceptiei de neconstitutionalitate arata ca art. 104 din Tratatul de la Maastricht, instituind Uniunea Europeana (tratat care a devenit parte a dreptului intern “prin Legea nr. 154/2005”), reglementeaza o anumita disciplina bugetara, impunand statelor membre o obligatie generala, aceea de a evita deficitele publice excesive. Raportul dintre datoria publica si produsul intern brut (PIB) nu trebuie sa depaseasca “valorile de referinta” stabilite prin protocol (anexa la tratat), respectiv 3% pentru raportul dintre deficitul public prevazut sau real si PIB. Or, avand in vedere ca prin Legea bugetului de stat pe anul 2010 nr. 11/2010 deficitul bugetar s-a stabilit la 35.024,1 milioane lei si ca estimarea minimala este de peste 150.000 de cereri de chemare in judecata (3.600 x 42 de judete) in cei 3 ani de aplicare si presupunand ca fiecare beneficiar va primi in medie 30.000 euro, efortul bugetar va fi de 1,5 miliarde euro anual, respectiv 6 miliarde lei (aproximativ 1% din PIB). Acoperirea acestor sume nu se va putea face nici prin alocare de sume suplimentare de la fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului, nici prin rectificari bugetare.
3. Privitor la incalcarea dispozitiilor art. 16 alin. (1) si (2) din Constitutie, autorul exceptiei de neconstitutionalitate arata ca prin prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009 nu se realizeaza un tratament juridic unitar pentru persoanele care au suferit condamnari cu caracter politic sau masuri administrative asimilate acestora, intrucat se produce o inechitate sociala a reparatiei acordate cu titlu de prejudiciu moral in cadrul aceleiasi categorii de beneficiari, in egala masura avand impact moral incontestabil “privarea de libertate in locuri de detentie sau pentru efectuarea de cercetari; internarea in spitale de psihiatrie; stabilirea de domiciliu obligatoriu; stramutarea intr-o alta localitate; deportarea in strainatate, dupa 23 august 1944, pentru motive politice; exmatricularea din scoli, licee si facultati; incetarea contractului de munca sau retrogradarea, dispuse din motive politice”. Exista o categorie de persoane care au fost persecutate de regimul politic si nu au beneficiat pana la aparitia Legii nr. 221/2009 de o minima reparatie morala, insa prin dispozitiile legale contestate se creeaza situatia unei discriminari intre cei condamnati politic si cei supusi unor masuri administrative cu caracter politic, de vreme ce legiuitorul nu face distinctia intre situatia in care s-a aflat o persoana supusa unui regim de detentie si situatia in care s-a aflat o persoana asupra careia sa luat o masura administrativa. Totodata, se creeaza discriminari intre persoanele care au obtinut o minima reparatie inainte de intrarea in vigoare a Legii nr. 221/2009 si cele care obtin aceste despagubiri dupa acest moment.
Raspunderea statului trebuie sa se faca in acord cu principiul proportionalitatii, iar posibilitatea compensarii prejudiciului moral cu o suma de bani stabilita cu titlu de daune morale are drept scop nu atat a repune victima intr-o situatie similara cu cea avuta anterior, cat a-i procura satisfactia de ordin moral, susceptibila mai mult de o recunoastere a insasi masurii luate asupra sa, ca fiind abuziva, principiu urmarit de legiuitorul roman atat prin Decretul-lege nr. 118/1990 si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 214/1999, cat si prin Legea nr. 221/2009.
In final arata ca, referitor la daunele morale in general, sub aspectul cuantumului, statuand in echitate, astfel cum prevede art. 41 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a adoptat o pozitie moderata prin acordarea unor sume rezonabile, cu titlu de reparatie morala, invocand, cu titlu de exemplu, “Cauza Taralunga, Cauza Temesan sau Cauza Oancea”.
Tribunalul Constanta – Sectia civila considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. In acest sens, arata ca dispozitiile Legii nr. 221/2009 nu genereaza discriminari, insa acestea ar putea fi produse de hotararile judecatoresti ce vor fi pronuntate in aplicarea acestei legi, in lipsa unor criterii de cuantificare a prejudiciului moral suferit de persoana vizata, prejudiciu care a fost lasat de legiuitor la pura apreciere a judecatorului, astfel ca lipsa de predictibilitate a practicii judiciare ar putea genera discriminari.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierile de sesizare au fost comunicate presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernul si Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand incheierile de sesizare, rapoartele intocmite de judecatorul-raportor, sustinerile partii prezente, concluziile procurorului, prevederile de lege criticate raportate la dispozitiile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, astfel cum rezulta din incheierea de sesizare, il constituie prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 396 din 11 iunie 2009, prevederi care, la data sesizarii Curtii Constitutionale, aveau urmatoarea redactare:
– Art. 5 alin. (1) lit. a): “(1) Orice persoana care a suferit condamnari cu caracter politic in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989 sau care a facut obiectul unor masuri administrative cu caracter politic, precum si, dupa decesul acestei persoane, sotul sau descendentii acesteia pana la gradul al II-lea inclusiv pot solicita instantei de judecata, in termen de 3 ani de la data intrarii in vigoare a prezentei legi, obligarea statului la:
a) acordarea unor despagubiri pentru prejudiciul moral suferit prin condamnare. La stabilirea cuantumului despagubirilor se va tine seama si de masurile reparatorii deja acordate persoanelor in cauza in temeiul Decretului-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurata cu incepere de la 6 martie 1945, precum si celor deportate in strainatate ori constituite in prizonieri, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare, si al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 214/1999, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 568/2001, cu modificarile si completarile ulterioare;”.
Ulterior sesizarii Curtii Constitutionale, dispozitiile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009 au fost modificate prin art. I pct. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 62/2010 pentru modificarea si completarea Legii nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, si pentru suspendarea aplicarii unor dispozitii din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma in domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 446 din 1 iulie 2010, dispozitiile modificatoare avand urmatoarea redactare:
“Art. I. – Legea nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 396 din 11 iunie 2009, se modifica si se completeaza dupa cum urmeaza:
1. La articolul 5 alineatul (1), litera a) se modifica si va avea urmatorul cuprins:
<<a) acordarea unor despagubiri pentru prejudiciul moral suferit prin condamnare in cuantum de pana la:
1. 10.000 de euro pentru persoana care a suferit condamnarea cu caracter politic in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989 sau care a facut obiectul unor masuri administrative cu caracter politic;
2. 5.000 de euro pentru sotul/sotia si descendentii de gradul I;
3. 2.500 de euro pentru descendentii de gradul al II-lea>>”.
Curtea constata ca art. I pct. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 62/2010 modifica si completeaza dispozitiile de lege criticate, prin introducerea a 3 puncte ce stabilesc plafoane maxime ale cuantumului despagubirilor, iar fraza a doua a art. 5 alin. (1) lit. a) din lege a fost preluata si completata prin art. I pct. 2 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 62/2010 referitor la introducerea unui nou alineat al art. 5, si anume alin. (1^1), cu urmatorul continut: “(1^1) La stabilirea cuantumului despagubirilor prevazute la alin. (1), instanta judecatoreasca va lua in considerare, fara a se limita la acestea, durata pedepsei privative de libertate, perioada de timp scursa de la condamnare si consecintele negative produse in plan fizic, psihic si social, precum si masurile reparatorii deja acordate in temeiul Decretului-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurata cu incepere de la 6 martie 1945, precum si celor deportate in strainatate ori constituite in prizonieri, republicat, si al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 214/1999 privind acordarea calitatii de luptator in rezistenta anticomunista persoanelor condamnate pentru infractiuni savarsite din motive politice, persoanelor impotriva carora au fost dispuse, din motive politice, masuri administrative abuzive, precum si persoanelor care au participat la actiuni de impotrivire cu arme si de rasturnare prin forta a regimului comunist instaurat in Romania, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 568/2001, cu modificarile si completarile ulterioare.”
Potrivit art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, dispozitiile de modificare si de completare se incorporeaza, de la data intrarii lor in vigoare, in actul de baza, identificandu-se cu acesta.
Prin Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. III/1995, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 259 din 9 noiembrie 1995, instanta de contencios constitutional a statuat ca in cazul in care, dupa invocarea unei exceptii de neconstitutionalitate in fata instantelor judecatoresti, prevederea legala supusa controlului a fost modificata, Curtea Constitutionala se pronunta asupra constitutionalitatii prevederii legale, in noua sa redactare, numai daca solutia legislativa din legea modificata este, in principiu, aceeasi cu cea dinaintea modificarii.
Or, Curtea observa ca dispozitiile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009, astfel cum au fost modificate si completate prin art. I pct. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 62/2010, cuprind doua solutii legislative distincte, si anume: pe de-o parte, teza intai privind acordarea unor despagubiri (solutie legislativa preluata si de dispozitiile modificatoare), iar, pe de alta parte, teza a doua, adica pct. 1 – 3 ale lit. a), referitoare la plafonarea cuantumului acestor despagubiri (solutie legislativa introdusa prin dispozitiile modificatoare).
Intrucat, in cauza de fata, autorul exceptiei de neconstitutionalitate critica solutia legislativa de acordare a despagubirilor [solutie cuprinsa si de dispozitiile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009, in forma anterioara modificarii], Curtea constata ca obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie, asadar, numai dispozitiile art. 5 alin. (1) lit. a) teza intai din Legea nr. 221/2009, cu modificarile si completarile ulterioare, care au urmatorul cuprins: “(1) Orice persoana care a suferit condamnari cu caracter politic in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989 sau care a facut obiectul unor masuri administrative cu caracter politic, precum si, dupa decesul acestei persoane, sotul sau descendentii acesteia pana la gradul al II-lea inclusiv pot solicita instantei de judecata, in termen de 3 ani de la data intrarii in vigoare a prezentei legi, obligarea statului la:
a) acordarea unor despagubiri pentru prejudiciul moral suferit prin condamnare […].”
De altfel, cea de-a doua solutie legislativa cuprinsa in art. 5 alin. (1) lit. a), astfel cum a fost modificat si completat prin art. I pct. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 62/2010 – adica pct. 1 – 3 referitoare la plafonarea cuantumului acestor despagubiri -, a fost declarata neconstitutionala prin Decizia nr. 1.354 din 20 octombrie 2010, nepublicata la data pronuntarii prezentei decizii, prin care Curtea Constitutionala a admis exceptia de neconstitutionalitate ridicata direct de Avocatul Poporului si a constatat ca dispozitiile art. I pct. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 62/2010 – prin care se plafoneaza despagubirile prevazute de art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009 – sunt neconstitutionale, in raport cu criticile formulate.
Statul roman, prin Ministerul Finantelor Publice, in calitate de autor al exceptiei de neconstitutionalitate, considera ca textul de lege criticat incalca prevederile constitutionale ale art. 16 alin. (1) si (2) privind egalitatea in drepturi, ale art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului de catre Guvern si celelalte organe ale administratiei publice, ale art. 138 alin. (5) potrivit carora “Nicio cheltuiala bugetara nu poate fi aprobata fara stabilirea sursei de finantare” si ale art. 148 alin. (2) privind integrarea in Uniunea Europeana.
Examinand exceptia de neconstitutionalitate ridicata, Curtea constata urmatoarele:
1. Cu privire la constitutionalitatea procesului legislativ de adoptare a Legii nr. 221/2009
Curtea observa ca proiectul de lege privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, al carui initiator este Guvernul, a fost transmis Senatului, ca prima Camera sesizata, la data de 20 noiembrie 2007 si a fost adoptat de acesta la data de 12 mai 2008. Proiectul de lege adoptat de Senat a fost transmis Camerei Deputatilor la data de 17 iunie 2008, fiind adoptat de aceasta, in calitate de Camera decizionala, la data de 12 mai 2009.
Potrivit fisei proiectului de lege, acesta a fost insotit de expunerea de motive si de avizul favorabil al Consiliului Legislativ.
Legea privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, face parte din categoria legilor organice, fiind adoptata de Parlament cu respectarea prevederilor art. 75 si ale art. 76 alin. (1) din Constitutie si nu a fost supusa controlului de constitutionalitate a priori, conform art. 146 lit. a) din Constitutie.
2. In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate referitoare la incalcarea art. 111 alin. (1) si art. 138 alin. (5) din Constitutie
Curtea constata ca aceasta critica este neintemeiata, deoarece, asa cum a statuat in mod constant in jurisprudenta sa, obligativitatea indicarii sursei de finantare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevazuta de art. 138 alin. (5) din Constitutie, constituie un aspect distinct fata de cel al lipsei fondurilor pentru sustinerea finantarii din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, Curtea Constitutionala a retinut ca stabilirea sursei de finantare si insuficienta resurselor financiare din sursa astfel stabilita sunt doua aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constitutie, iar al doilea nu are caracter constitutional, fiind o problema exclusiv de oportunitate politica, ce priveste, in esenta, relatiile dintre Parlament si Guvern.
Totodata, daca s-ar retine ca lipsa precizarii exprese a sursei de finantare presupune, implicit, inexistenta sursei de finantare, aceasta ar echivala cu o prezumtie fara suport constitutional, ceea ce este inadmisibil. Prin Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, Curtea a statuat ca finantarea cheltuielilor bugetare se face din surse financiare alocate in buget, iar ca majorarea unor cheltuieli se finanteaza fie prin suplimentarea alocatiilor bugetare din fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului, fie prin rectificare bugetara.
De asemenea, Curtea retine ca, in cadrul raporturilor constitutionale dintre Guvern si Parlament, problemele referitoare la fundamentarea si sustinerea unor reglementari in diferite domenii de activitate, cu implicatii financiare profunde, au o semnificatie aparte. Astfel, potrivit art. 111 alin. (1) teza a doua din Constitutie, “In cazul in care o initiativa legislativa implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurarilor sociale de stat, solicitarea informarii este obligatorie”.
In conformitate cu art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2000, republicata, “Proiectele de acte normative trebuie insotite de urmatoarele documente de motivare: a) expuneri de motive – in cazul proiectelor de legi si al propunerilor legislative […]”.
In cazul de fata, Curtea observa ca Guvernul si-a exercitat initiativa legislativa prin transmiterea proiectului de lege, insotit de expunerea de motive, care, la sectiunea a 4-a – Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atat pe termen scurt, pentru anul curent, cat si pe termen lung, contine informatii referitoare la efectele financiare asupra bugetului general consolidat, si anume la modificari ale cheltuielilor bugetare, precum si la calculele privind fundamentarea acestor modificari. Pe de alta parte, asa cum mentiona si Avocatul Poporului in punctul de vedere transmis Curtii Constitutionale, Legea nr. 500/2002 instituie obligatia ca, in cazul in care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a caror aplicare atrage dupa sine micsorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor stabilite prin bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, initiatorii, impreuna cu Ministerul Finantelor Publice, sa prevada si mijloacele necesare acoperirii golurilor de venituri si sporul de cheltuieli prin elaborarea fisei financiare care insoteste expunerea de motive. Or, expunerea de motive a Legii nr. 221/2009 contine explicatii privind impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atat pe termen scurt, pentru anul curent, cat si pe termen lung (5 ani).
Prin urmare, Curtea constata ca au fost indeplinite cerintele prevazute de art. 111 alin. (1) si art. 138 alin. (5) din Constitutie in ceea ce priveste adoptarea Legii nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.
Referitor la sustinerea autorului exceptiei de neconstitutionalitate in sensul ca analiza Guvernului cuprinsa in expunerea de motive este nerealista, deoarece estimeaza ca numarul de cereri nu va fi mai mare de 10.000 (in realitate, doar pe rolul Tribunalului Constanta existand 600 de cauze cu un asemenea obiect, numarul urmand sa ajunga la 3600, la sfarsitul perioadei de 3 ani), iar valoarea despagubirilor ce ar putea fi acordate de catre instantele de judecata nu va depasi 33.000 lei de persoana (in realitate, instantele judecatoresti acordand despagubiri de zeci de ori mai mari, in valoare de 600.000 euro), Curtea constata ca acestea nu pot constitui motive de neconstitutionalitate a legii, intrucat evaluarea preliminara a impactului financiar este realizata, in mod firesc, de initiatorul proiectului de act normativ, fara ca instanta de contencios constitutional sa poata verifica certitudinea datelor cuprinse in aceasta evaluare.
3. Referitor la pretinsa incalcare a “art. 104 din Tratatul de la Maastricht”
Curtea observa, in primul rand, ca incepand cu 1 decembrie 2009, data intrarii in vigoare a Tratatului de la Lisabona, dispozitiile art. 104 din Tratatul de la Maastricht privind evitarea deficitelor publice excesive au fost preluate in art. 126 (ex-art. 104 TCE) din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene, versiunea consolidata, publicata in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C83 din 30 martie 2010.
In al doilea rand, Curtea retine ca art. 148 alin. (2) din Constitutie consacra principiul prioritatii dreptului comunitar fata de dreptul intern, intrucat prevede ca “tratatele constitutive ale Uniunii Europene” si “celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu” au prioritate fata de “dispozitiile contrare din legile interne”.
Curtea constata ca nu este competenta sa analizeze conformitatea unei prevederi din dreptul national cu dispozitii din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene, prin prisma art. 148 alin. (2) din Constitutie, astfel cum solicita autorul exceptiei de neconstitutionalitate. Critica priveste astfel aspecte ce tin de aplicarea legii, ceea ce nu intra in competenta de solutionare a Curtii Constitutionale, ci a instantelor judecatoresti care, din oficiu sau la cererea partii, pot formula o intrebare preliminara adresata Curtii de Justitie a Uniunii Europene potrivit art. 267 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene. In acelasi sens s-a pronuntat Curtea Constitutionala si prin Decizia nr. 137 din 25 februarie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 182 din 22 martie 2010.
4. In ceea ce priveste celelalte critici de neconstitutionalitate, Curtea constata urmatoarele:
Legiuitorul roman a acordat o atentie deosebita reglementarilor referitoare la reparatiile pentru suferintele cauzate de regimul comunist din perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, avand in vedere vointa noului stat democratic instaurat in decembrie 1989, de a recunoaste si de a condamna aceste fapte. In acest sens, au fost initiate si adoptate reglementari privind: 1. restituirea bunurilor mobile si imobile preluate abuziv si, in masura in care acest lucru nu mai este posibil, acordarea de compensatii pentru acestea; 2. reabilitarea celor condamnati din motive politice; 3. acordarea de indemnizatii, de despagubiri pentru daunele morale suferite si de alte drepturi.
Reglementarile adoptate au tinut seama de Rezolutiile Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1096 (1996) intitulata “Masurile de eliminare a mostenirii fostelor sisteme totalitare comuniste” si nr. 1481 (2006) intitulata “Necesitatea condamnarii internationale a crimelor comise de regimul comunist”. Potrivit acestor acte cu caracter de recomandare pentru statele membre ale Consiliului Europei (la care Romania a aderat prin Legea nr. 64/1993 pentru aderarea Romaniei la Statutul Consiliului Europei, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. nr. 238 din 4 octombrie 1993), avand in vedere incalcarea drepturilor omului de catre regimul comunist, este necesar ca persoanele nevinovate care au fost persecutate pentru fapte care ar fi considerate legale intr-o societate democratica sa fie reabilitate, sa le fie restituite proprietatile confiscate (sau sa primeasca compensatii, daca acest lucru nu mai este posibil) si, atat timp cat victimele regimului comunist sau familiile lor mai sunt in viata, sa poata primi compensatii pentru daunele morale suferite.
4.1. In materia restituirilor, au fost adoptate mai multe acte normative privind retrocedarea bunurilor imobile confiscate sau nationalizate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989. Astfel, prin Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, cu modificarile si completarile ulterioare, s-a recunoscut dreptul la restituirea terenurilor, iar prin Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole si celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 si ale Legii nr. 169/1997, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 8 din 12 ianuarie 2000, cu modificarile si completarile ulterioare, s-a recunoscut dreptul la despagubiri in caz de imposibilitate a restituirii integrale in natura. Totodata, prin Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 279 din 29 noiembrie 1995, cu modificarile ulterioare, apoi prin Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005, cu modificarile si completarile ulterioare, a fost stabilit dreptul la restituire in natura, iar in masura in care aceasta nu este posibila, dreptul la masuri reparatorii prin echivalent, asupra imobilelor preluate abuziv de stat in perioada comunista. Legea nr. 247/2005 privind reforma in domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005, cu modificarile si completarile ulterioare, a unit procedurile administrative de restituire a bunurilor vizate de legile mentionate mai sus.
De asemenea, cetatenii apartinand minoritatilor nationale au beneficiat de reglementari speciale in materia restituirii proprietatilor, potrivit Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 83/1999 privind restituirea unor bunuri imobile care au apartinut comunitatilor cetatenilor apartinand minoritatilor nationale din Romania, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 797 din 1 septembrie 2005.
Avand in vedere toate aceste reglementari, Curtea constata ca statul a creat cadrul legislativ care sa garanteze realizarea dreptului la restituire, indiferent daca este vorba despre o restituire in natura sau despre acordarea unei despagubiri in caz de imposibilitate a restituirii in natura.
4.2. In ceea ce priveste reabilitarea persoanelor condamnate din motive politice – prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 214/1999 privind acordarea calitatii de luptator in rezistenta anticomunista persoanelor condamnate pentru infractiuni savarsite din motive politice, persoanelor impotriva carora au fost dispuse, din motive politice, masuri administrative abuzive, precum si persoanelor care au participat la actiuni de impotrivire cu arme si de rasturnare prin forta a regimului comunist instaurat in Romania, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea, I, nr. 650 din 30 decembrie 1999, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 568/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, s-a recunoscut calitatea de luptator in rezistenta anticomunista persoanelor condamnate pentru infractiuni savarsite din motive politice sau supuse, din motive politice, unor masuri administrative abuzive in perioada 6 martie 1945 – 14 decembrie 1989, decizia pentru constatarea calitatii de luptator in rezistenta anticomunista putand fi folosita ca proba in fata institutiilor abilitate, in ceea ce priveste aprecierea caracterului politic al infractiunilor a caror savarsire a atras masura confiscarii bunurilor. Totodata, potrivit acestui act normativ, hotararile de condamnare pentru infractiuni savarsite din motive politice nu pot fi invocate impotriva persoanelor care au dobandit calitatea de luptator in rezistenta anticomunista.
4.3. In materia acordarii altor drepturi persoanelor persecutate de regimul comunist, Curtea constata ca exista o serie de acte normative cu caracter reparatoriu pentru anumite categorii de persoane care au avut de suferit atat din punct de vedere moral, cat si social, ca urmare a persecutiei politice la care au fost supuse in regimul comunist, legiuitorul fiind preocupat constant de imbunatatirea legislatiei cu caracter reparatoriu pentru persoanele persecutate din motive politice si etnice. Edificatoare in acest sens sunt: prevederile Decretului-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurata cu incepere de la 6 martie 1945, precum si celor deportate in strainatate ori constituite in prizonieri, republicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 631 din 23 septembrie 2009, prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 214/1999, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 568/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, prevederile Legii nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.
Aceste acte normative stabilesc o serie de drepturi, cum ar fi: dreptul la o indemnizatie lunara de 200 lei pentru fiecare an de detentie, stramutare in alte localitati, deportare in strainatate sau prizonierat; dreptul la o indemnizatie lunara de 100 lei pentru fiecare an de internare abuziva in spitalele de psihiatrie sau de domiciliu obligatoriu (art. 4 din Decretul-lege nr. 118/1990); scutire de plata impozitelor si a taxelor locale; asistenta medicala si medicamente, in mod gratuit si prioritar, atat in tratament ambulatoriu, cat si pe timpul spitalizarilor; transport urban gratuit cu mijloacele de transport in comun apartinand societatilor cu capital de stat sau privat (autobuz, troleibuz, tramvai, metrou); douasprezece calatorii gratuite, anual, pe calea ferata romana, la clasa I, pe toate categoriile de trenuri de persoane, cu mijloace de transport auto sau cu mijloace de transport fluviale (art. 8 din Decretul-lege nr. 118/1990); sotul (sotia) celui decedat, din categoria celor disparuti sau exterminati in timpul detentiei, internati abuziv in spitale de psihiatrie, deportati, prizonieri sau carora li s-a stabilit domiciliu obligatoriu, precum si sotul (sotia) celui decedat dupa iesirea din inchisoare, din spitalul de psihiatrie, dupa intoarcerea din stramutare, din deportare, din prizonierat sau dupa incetarea masurii de stabilire a domiciliului obligatoriu, au dreptul la o indemnizatie lunara de 200 lei neimpozabila, daca ulterior nu s-au recasatorit (art. 5 din Decretul-lege nr. 118/1990); despagubiri pentru prejudiciul moral suferit prin condamnare [art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009]; despagubiri reprezentand echivalentul valorii bunurilor confiscate prin hotarare de condamnare sau ca efect al masurii administrative, daca bunurile respective nu i-au fost restituite sau nu a obtinut despagubiri prin echivalent in conditiile Legii nr. 10/2001 [art. 5 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 221/2009]; repunerea in drepturi, in cazul in care prin hotararea judecatoreasca de condamnare s-a dispus decaderea din drepturi sau degradarea militara [art. 5 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 221/2009].
Curtea constata ca scopul acordarii de despagubiri pentru daunele morale suferite de persoanele persecutate in perioada comunista este nu atat repararea prejudiciului suferit, prin repunerea persoanei persecutate intr-o situatie similara cu cea avuta anterior – ceea ce este si imposibil, ci finalitatea instituirii acestei norme reparatorii este de a produce o satisfactie de ordin moral, prin insesi recunoasterea si condamnarea masurii contrare drepturilor omului, principiu care reiese din actele normative interne, fiind in deplina concordanta cu recomandarile Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei.
Curtea apreciaza ca nu poate exista decat o obligatie “morala” a statului de a acorda despagubiri persoanelor persecutate in perioada comunista. De altfel, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotararea din 12 mai 2009 in Cauza Ernewein si altii impotriva Germaniei si prin Hotararea din 2 februarie 2010 in Cauza Klaus si Iouri Kiladze contra Georgiei, ca dispozitiile Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale nu impun statelor membre nicio obligatie specifica de a repara nedreptatile sau daunele cauzate de predecesorii lor. Totodata, instanta de la Strasbourg are o jurisprudenta constanta in sensul ca art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie nu garanteaza dreptul de a dobandi un bun (Hotararea din 23 noiembrie 1983 in Cauza Van der Mussele contra Belgiei, Hotararea din 9 octombrie 2003 in Cauza Slivenko contra Letoniei, Hotararea din 18 februarie 2009 in Cauza Andrejeva contra Letoniei). Referindu-se la problema restituirii bunurilor confiscate de catre stat, aceeasi Curte a stabilit ca nu se poate interpreta ca ar exista vreo obligatie generala a statului de a restitui proprietati care au fost expropriate inainte de ratificarea Conventiei ori ca ar exista posibilitatea impunerii unor restrictii asupra libertatii statelor de a stabili scopul si conditiile oricarei restituiri catre fostii proprietari. (Hotararea din 28 septembrie 2004 in Cauza Kopecky contra Slovaciei, Hotararea din 4 martie 2003 in Cauza Jantner contra Slovaciei, Decizia asupra admisibilitatii din 13 decembrie 2005 in Cauza Bergauer si altii contra Cehiei). In materia reglementarilor privind reabilitarea, restituirea proprietatilor confiscate sau acordarea de compensatii pentru acestea, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca statele contractante au o larga marja de apreciere in stabilirea masurilor specifice de implementare a politicilor sociale si economice, a conditiilor de acordare a despagubirilor (Hotararea din 23 noiembrie 2000 in Cauza Ex-Regele Greciei si altii contra Greciei).
In acelasi sens, s-a pronuntat si Curtea Constitutionala a Ungariei, prin Hotararea nr. 1 din 8 februarie 1995, stabilind ca masura compensarii prevazuta de Actul nr. XXXII din 1992, care reglementa acordarea de despagubiri pentru daune morale persoanelor condamnate politic in perioada comunista, nu este luata pe baza existentei unei obligatii legale care isi are izvorul in trecut, ci statul a acordat aceste compensatii in echitate, astfel incat nicio persoana nu poate avea un drept substantial la despagubiri pentru daune morale.
Prin urmare, Curtea constata ca, a fortiori, nu se poate concluziona ca in materia despagubirilor pentru daunele morale suferite de fostii detinuti politici in perioada comunista ar exista vreo obligatie a statului de a le acorda si, cu toate acestea, legiuitorul roman de dupa 22 decembrie 1989 a adoptat 2 acte normative, Decretul-lege nr. 118/1990 si Legea nr. 221/2009, avand acest scop.
Este adevarat ca acordarea de despagubiri pentru daune morale este la libera apreciere a legiuitorului, care – in temeiul art. 61 din Legea fundamentala, potrivit caruia “Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii” – este competent sa stabileasca conditiile si criteriile de acordare a acestui drept. Insa, Parlamentul, elaborand politica legislativa a tarii, este in masura sa opteze pentru adoptarea oricarei solutii legislative de acordare a unor masuri reparatorii celor indreptatiti pentru daunele suferite in perioada comunista, dar cu respectarea prevederilor si principiilor Constitutiei.
Analizand insa prevederile actelor normative incidente in materia despagubirilor pentru daune morale suferite de persoanele persecutate din motive politice in perioada comunista, Curtea constata ca exista doua norme juridice – art. 4 din Decretul-lege nr. 118/1990 si art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009 – cu aceeasi finalitate, si anume acordarea unor sume de bani persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurata cu incepere de la 6 martie 1945, precum si celor deportate in strainatate ori constituite in prizonieri. Astfel, potrivit art. 4 alin. (1) din Decretul-lege nr. 118/1990, “Persoanele care s-au aflat in situatiile prevazute la art. 1 alin. (1) lit. a), b) si e) si alin. (2) au dreptul la o indemnizatie lunara de 200 lei pentru fiecare an de detentie, stramutare in alte localitati, deportare in strainatate sau prizonierat, indiferent daca sunt sau nu sunt pensionate”, iar potrivit alin. (2) “Persoanele care s-au aflat in una dintre situatiile prevazute la art. 1 alin. (1) lit. c) si d) au dreptul la o indemnizatie lunara de 100 lei pentru fiecare an de internare abuziva in spitalele de psihiatrie sau de domiciliu obligatoriu, indiferent daca sunt sau nu sunt pensionate.” Cuantumul acestor indemnizatii a fost actualizat periodic, tinandu-se cont de cresterea inflatiei si a indicelui preturilor de consum care au condus la scaderea puterii de cumparare a acestei categorii de persoane. Potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) teza intai din Legea nr. 221/2009, “Orice persoana care a suferit condamnari cu caracter politic in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989 sau care a facut obiectul unor masuri administrative cu caracter politic, precum si, dupa decesul acestei persoane, sotul sau descendentii acesteia pana la gradul al II-lea inclusiv pot solicita instantei de judecata, in termen de 3 ani de la data intrarii in vigoare a prezentei legi, obligarea statului la: […] a) acordarea unor despagubiri pentru prejudiciul moral suferit prin condamnare […]”.
In expunerea de motive la Legea nr. 221/2009 se arata ca, “In ceea ce priveste prejudiciul moral suferit, […] pot exista situatii in care masurile reparatorii cu caracter pecuniar prevazute de catre Decretul-lege nr. 118/1990 […] sa nu fie suficiente in raport cu suferinta deosebita resimtita de persoanele care au fost victimele unor masuri abuzive ale regimului comunist”. Or, Curtea constata ca aceasta justificare nu poate sta la baza instituirii unei noi norme juridice – art. 5 lit. a) din Legea nr. 221/2009, cu scop identic celui prevazut de art. 4 din Decretul-lege nr. 118/1990, diferenta constand doar in modalitatea de plata – adica prestatii lunare, pana la sfarsitul vietii, in cazul art. 4 din Decretul-lege nr. 118/1990 si o suma globala, in cazul art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009. Totodata, Curtea observa ca dispozitiile de lege criticate instituie, pentru prima data, posibilitatea ca mostenitorii de pana la gradul II ai persoanei persecutate sa beneficieze de despagubiri morale.
Curtea retine, de asemenea, ca despagubirile pentru daunele morale suferite in perioada comunista trebuie sa fie drepte, echitabile, rezonabile si proportionale cu gravitatea si suferintele produse prin aceste condamnari sau masuri administrative. Or, despagubirile prevazute de dispozitiile de lege criticate, avand acelasi scop ca si indemnizatia prevazuta de art. 4 din Decretul-lege nr. 118/1990, nu pot fi considerate drepte, echitabile si rezonabile. Pe de alta parte, prin introducerea posibilitatii mostenitorilor de gradul II de a beneficia de despagubiri pentru daune morale suferite de persoanele persecutate de regimul comunist, legiuitorul s-a indepartat de la principiile care guverneaza acordarea acestor despagubiri, si anume cel al echitatii si dreptatii. Astfel, prin prevederea de lege criticata se dilueaza scopul pentru care au fost introduse aceste despagubiri, intrucat nu se poate considera ca mostenitorii de gradul II au aceeasi indreptatire la despagubiri pentru daune morale suferite in perioada comunista de predecesorul lor, ca si acesta din urma.
Prin Decretul-lege nr. 118/1990, legiuitorul a stabilit conditiile si cuantumul indemnizatiilor lunare, astfel incat interventia sa prin art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009, dupa 20 ani de la adoptarea primei reglementari cu acelasi obiect, aduce atingere valorii supreme de dreptate, una dintre valorile esentiale ale statului de drept, astfel cum este proclamata in prevederile art. 1 alin. (3) din Constitutie. Totodata, astfel cum a statuat si Curtea Europeana a Drepturilor Omului, tot in domeniul masurilor reparatorii, insa in ceea ce priveste restituirile de bunuri, este necesar a se face in asa fel incat atenuarea vechilor violari sa nu creeze noi nedreptati (Hotararea din 5 noiembrie 2002 in Cauza Pincova si Pinc contra Cehiei, Hotararea din 7 octombrie 2009 in Cauza Padalevicius contra Lituaniei). De asemenea, nu s-ar putea sustine ca prin adoptarea art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009, persoanele in cauza ar putea avea o “speranta legitima” (astfel cum este consacrata in jurisprudenta constanta a Curtii Europene a Drepturilor Omului) la acordarea despagubirilor morale, intrucat, asa cum a statuat instanta de la Strasbourg – de exemplu, prin Hotararea din 28 septembrie 2004 in Cauza Kopecky contra Slovaciei -, atunci cand exista o disputa asupra corectei aplicari a legii interne si atunci cand cererile reclamantilor sunt respinse in mod irevocabil de instantele nationale, nu se poate vorbi despre o “speranta legitima” in dobandirea proprietatii. Totodata, prin Decizia asupra admisibilitatii din 2 decembrie 2008 in Cauza Slavov si altii contra Bulgariei, instanta de contencios al drepturilor omului a acordat o “importanta deosebita faptului ca dispozitia de lege referitoare la obtinerea compensatiilor a fost anulata nu ca urmare a unui mecanism ad-hoc, extraordinar, ci ca rezultat al unei operatiuni normale, pe calea exercitarii controlului de constitutionalitate al acesteia”, ceea ce a condus la concluzia Curtii in sensul ca reclamantii nu au putut dobandi o “speranta legitima” in obtinerea compensatiilor respective.
Curtea retine ca si alte state din Europa au reglementari avand ca scop acordarea de despagubiri pentru daunele morale suferite de fostii detinuti politici, modalitatea de plata a acestora fiind de doua feluri: ori prestatii lunare (de exemplu, in Bulgaria, pentru cei detinuti in tabere sau lagare de munca, este prevazuta suma de 1.500 leva/luna, dar nu mai mult de 50.000 leva total; pentru cei carora li s-a impus domiciliu fortat sau au fost internati in alte localitati – 800 leva/luna, dar nu mai mult de 25.000 leva total; elevii si studentii care au fost siliti sa abandoneze studiile – 10.000 leva), ori o suma globala (de exemplu, in Cehia, pentru prizonierii politici care s-au aflat in aceasta situatie cel putin un an calendaristic, legiuitorul a stabilit o suma compensatorie de 120.000 coroane, iar pentru fiecare luna de prizonierat in plus, 1.000 coroane, iar sotii supravietuitori si urmasii au dreptul la jumatate din sumele prevazute); in Lituania, a fost prevazuta suma de 20.000 litas (aproximativ 5.800 euro) pentru urmasii participantilor la miscarea de rezistenta, morti in lupta, in detentie sau in timpul interogatoriilor, 15.000 litas (aproximativ 4.350 euro) familiilor celor care au participat voluntari necombatanti in miscarea de rezistenta, morti in timpul detentiei sau interogatoriilor, 12.000 litas (aproximativ 3.480 euro) familiilor participantilor necombatanti in miscarea de rezistenta ucisi sau morti in timpul detentiei dupa punerea in aplicare a sentintei.
Avand in vedere toate aceste considerente, Curtea constata ca acordarea de despagubiri pentru daunele morale suferite de fostii detinuti politici, astfel cum a fost reglementata prin art. 5 alin. (1) lit. a) teza intai din Legea nr. 221/2009, contravine art. 1 alin. (3) din Legea fundamentala privind statul de drept, democratic si social, in care dreptatea este valoare suprema.
Totodata, in temeiul dispozitiilor constitutionale ale art. 142 alin. (1), potrivit carora “Curtea Constitutionala este garantul suprematiei Constitutiei”, si al art. 1 alin. (5) din Constitutie, potrivit caruia “In Romania, respectarea […] legilor este obligatorie”, Curtea constata ca reglementarea criticata incalca si normele de tehnica legislativa, prin crearea unor situatii de incoerenta si instabilitate, contrare prevederilor Legii nr. 24/2000, republicata.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din acest act normativ, tehnica legislativa asigura sistematizarea, unificarea si coordonarea legislatiei, precum si continutul si forma juridica adecvate pentru fiecare act normativ, iar art. 14 – “Unicitatea reglementarii in materie” prevede ca reglementarile de acelasi nivel si avand acelasi obiect se cuprind intr-un singur act normativ. In acelasi sens, art. 16, cu denumirea marginala “Evitarea paralelismelor”, stabileste ca in procesul de legiferare este interzisa instituirea acelorasi reglementari in doua sau mai multe acte normative, iar in cazul existentei unor paralelisme, acestea vor fi inlaturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei in reglementari unice.
Or, Curtea observa ca – in domeniul acordarii de despagubiri pentru daunele morale persoanelor persecutate din motive politice in perioada comunista – exista reglementari paralele, si anume, pe de-o parte, Decretul-lege nr. 118/1990 republicat si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 214/1999, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 568/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, iar, pe de alta parte, Legea nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.
De asemenea, potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicata, “Normele de tehnica legislativa sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de catre Guvern […]”, iar art. 6 alin. (1) – “Continutul si fundamentarea solutiilor legislative” prevede ca reglementarile cuprinse in actul normativ “trebuie sa fie temeinic fundamentate, luandu-se in considerare interesul social, politica legislativa a statului roman si cerintele corelarii cu ansamblul reglementarilor interne, precum si ale armonizarii legislatiei nationale cu legislatia comunitara si cu tratatele internationale la care Romania este parte”. Or, Curtea constata ca reglementarea criticata nu respecta aceste reguli de tehnica legislativa, bazandu-se doar pe afirmatia din expunerea de motive a Legii nr. 221/2009, in sensul ca “pot exista situatii in care masurile reparatorii cu caracter pecuniar prevazute de catre Decretul-lege nr. 118/1990 sa nu fie suficiente in raport cu suferinta deosebita.” Asa cum a aratat Curtea, aceste despagubiri sunt menite a produce satisfactia morala a recunoasterii faptelor nelegale, a incalcarilor drepturilor omului, comise in perioada comunista, iar nu a compensa in bani suferinta persoanelor persecutate. Prin urmare, reglementarea criticata nu a fost temeinic fundamentata.
Totodata, textul de lege criticat, astfel cum este redactat, fiind prea vag, incalca si regulile referitoare la precizia si claritatea normei juridice. Astfel, lipsa de claritate si previzibilitate a dispozitiilor art. 5 alin. (1) lit. a) referitoare la acordarea despagubirilor din Legea nr. 221/2009 a condus la aplicarea incoerenta a acestora, instantele de judecata acordand despagubiri in valoare de pana la 600.000 euro, ceea ce reprezinta o aplicare excesiva si nerezonabila. Chiar daca prin art. I pct. 2 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 62/2010 s-au introdus niste criterii minime de acordare a despagubirilor, si anume durata pedepsei privative de libertate, perioada de timp scursa de la condamnare si consecintele negative produse in plan fizic, psihic si social, precum si masurile reparatorii deja acordate in temeiul Decretului-lege nr. 118/1990 si Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 214/1999, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 568/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, Curtea constata ca acestea sunt insuficiente pentru a putea caracteriza norma legala ca fiind clara si previzibila. Principiul legalitatii presupune, de asemenea, existenta unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise si previzibile in aplicarea lor, astfel cum reiese si din jurisprudenta constanta a Curtii Europene a Drepturilor Omului (Hotararea din 5 ianuarie 2000 in Cauza Beyeler contra Italiei, Hotararea din 23 noiembrie 2000 in Cauza Ex-Regele Greciei si altii contra Greciei, Hotararea din 8 iulie 2008 in Cauza Fener Rum Patrikligi contra Turciei).
Curtea observa ca in materia reparatiilor trebuie sa existe o legislatie clara, precisa, adecvata, proportionala care sa nu dea nastere la interpretari si aplicari diferite ale instantelor de judecata, ceea ce ar putea conduce la constatari ale violarii drepturilor omului de catre Curtea Europeana a Drepturilor Omului. Aceasta problema a legislatiei incoerente si ineficiente a Romaniei in materia restituirilor a fost mentionata si de Curtea Europeana a Drepturilor Omului prin Hotararea din 9 decembrie 2008, in Cauza Viasu impotriva Romaniei. Cu acel prilej, Curtea a constatat ca Legea nr. 1/2000 a suferit atat de multe modificari ca numar si continut, incat precizia si previzibilitatea cerute de notiunea de “legalitate” au fost grav atinse.
Tinand cont de toate aceste considerente, Curtea constata ca dispozitiile art. 5 alin. (1) lit. a) teza intai din Legea nr. 221/2009, cu modificarile si completarile ulterioare, contravin prevederilor art. 1 alin. (3) si (5) din Legea fundamentala.
5. Avand in vedere ca dispozitiile art. 5 alin. (1^1) din Legea nr. 221/2009, introduse prin art. I pct. 2 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 62/2010, fac trimitere in mod expres la prevederile alin. (1) din acelasi articol, Curtea constata ca trimiterile la lit. a) a alin. (1) al art. 5 din lege raman fara obiect, prin declararea art. 5 alin. (1) lit. a) teza intai din Legea nr. 221/2009 ca fiind neconstitutional.
6. In final, Curtea considera ca, asa cum a statuat in jurisprudenta sa (a se vedea Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010), atat Parlamentul, cat si Guvernul, respectiv autoritatile si institutiile publice urmeaza sa respecte cele stabilite de Curtea Constitutionala in considerentele si dispozitivul prezentei decizii.
In conformitate cu prevederile art. 147 alin. (1) din Constitutie, “Dispozitiile din legile […] constatate ca fiind neconstitutionale isi inceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale daca, in acest interval, Parlamentul […], dupa caz, nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei. Pe durata acestui termen, dispozitiile constatate ca fiind neconstitutionale sunt suspendate de drept”.
Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1 – 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, in unanimitate,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata de Statul roman, prin Ministerul Finantelor Publice – Directia Generala a Finantelor Publice Constanta, in dosarele nr. 302/118/2010, 1.337/118/2010, 1.336/118/2010, 301/118/2010, 1.334/118/2010, 689/118/2010, 13.643/118/2009, 13.642/118/2009, 13.084/118/2009, 13.085/118/2009, 14.147/118/2009, 508/118/2010, 2.774/118/2010, 264/118/2010, 8.971/118/2010, 12.872/118/2009, 13.872/118/2009, 13.638/118/2009, 13.082/118/2009, 1.460/118/2010, 1.464/118/2010, 12.567/118/2009, 2.228/118/2010, 398/118/2010, 2.230/118/2010, 13.530/118/2009, 13.636/118/2009, 1.282/118/2010, 1.451/118/2010, 13.639/118/2009, 1.457/118/2010, 14.142/118/2009, 13.884/118/2009, 2.239/118/2010, 2.775/118/2010, 1.816/118/2010, 1.821/118/2010, 14.144/118/2009, 1.339/118/2010, 511/118/2010 ale Tribunalului Constanta – Sectia civila si constata ca prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) teza intai din Legea nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, cu modificarile si completarile ulterioare, sunt neconstitutionale.
Definitiva si general obligatorie.
Prezenta decizie se comunica celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului.
Pronuntata in sedinta publica din data de 21 octombrie 2010.
